IL
DIRITTO ALL'INFORMAZIONE GIURIDICA
di Elide di Pumpo
«…Fatta eccezione per le
leggi di natura, è proprio della natura e della essenza di tutte le
altre leggi che siano promulgate; diversamente infatti non possono
essere osservate. Nei tempi più antichi, quando ancora non era diffuso
l’uso delle lettere, le leggi erano scritte in versi, per poter meglio
essere ricordate. Per la stessa ragione Salomone ordinò agli Ebrei di
collegare i dieci comandamenti alle dieci dita della mano.
Mosè ordinò
al popolo di Israele di insegnare ai loro figli le leggi del
Deuteronomio, e di scriverle sugli stipiti e le porte delle case. È
quindi proprio dell’essenza delle leggi affermare che i suoi
trasgressori non abbiano come scusante l’ignoranza.
E non basta che la legge sia conosciuta dai sudditi, ma è
“necessario” anche che proceda dall’autorità di colui che ha il potere sovrano.
Chi sia poi il legislatore, si suppone che sia noto in ogni Stato, dal fatto che
era stato istituito in virtù del consenso di tutti i sudditi singolarmente
presi…»
Thomas Hobbes,
Leviathan (1651), cap. XX
Il Diritto all’
Informazione ha due diverse accezioni: il diritto di tutti i
cittadini a ricevere dai mezzi di comunicazione di massa informazioni non
distorte, e il diritto di accedere alle informazioni esistenti (ad esempio,
quelle in possesso degli organi della pubblica amministrazione).
Il primo riguarda quindi i cittadini come fruitori dei mezzi di comunicazione di
massa, il secondo li riguarda come cittadini nel loro rapporto quotidiano con
gli apparati pubblici. Entrambi questi diritti non sono esplicitamente
menzionati dalla Costituzione italiana, ma discendono, secondo le
interpretazioni più avvertite e recenti, dall’articolo 21 che garantisce il
diritto di ciascuno alla libera manifestazione del pensiero.
Il diritto dei cittadini di conoscere la legge e di accedere
alle informazioni in possesso degli apparati pubblici si è precisato come nuovo
diritto solo di recente nel nostro paese. La consapevolezza che i cittadini non
devono programmaticamente uscire sconfitti dal duello con la burocrazia è andata
di pari passo con la richiesta crescente di partecipazione alla gestione del
potere. Il diritto all’Informazione, sotto questo aspetto, rappresenta quindi un
diritto più generale del cittadino a partecipare alla vita politica e ad
intrattenere rapporti con una pubblica amministrazione imparziale, che agisce in
base al principio di trasparenza. Tale principio, però, in Italia non ha avuto
piena attuazione.
Fino al 1990 nella legislazione italiana si rinveniva
soltanto qualche singola disposizione, sparsa in diverse leggi . E’ il caso, per
esempio della Legge 816/1985 (sulle indennità agli amministratori locali) in
base alla quale «tutti i cittadini hanno diritto di prendere visione di tutti
i provvedimenti adottati dai comuni, dalle province, dai consigli
circoscrizionali, dalle aziende speciali di enti territoriali, dalle unità
sanitarie locali, dalle comunità montane»; o della Legge 349/1986,
istitutiva del ministero dell’ambiente, che obbligava a divulgare nella maniera
più ampia possibile le informazioni relative allo stato dell’ambiente; o ancora
della Legge 250 del 1988 che dava facoltà ai cittadini di richiedere copia dei
pareri del Consiglio di Stato.
La materia è stata decisamente rinnovata nel 1990, con
l’approvazione di due leggi, la n. 142 e, in particolare, la n. 240. Con la
prima normativa si è cercato di dare attuazione al principio di trasparenza
attraverso: la fissazione del principio di pubblicità
per tutti gli atti della pubblica amministrazione; il
riconoscimento sia del diritto di tutti i cittadini di accedere agli atti
amministrativi
e di ottenerne copie, sia di quello di accedere alle
informazioni
in possesso dell’amministrazione.
La Legge 241 del 1990, invece, si propone l’obiettivo di
assicurare nello svolgimento dell’attività amministrativa una maggiore
trasparenza e imparzialità. La prima finalità viene raggiunta con la previsione
dell’obbligo di motivazione per ogni procedimento amministrativo, l’indicazione
di un preciso responsabile e offrendo la facoltà ai cittadini di partecipare
alla formazione del procedimento stesso. La maggiore imparzialità, invece, viene
garantita disciplinando in maniera puntuale il diritto di accesso ai documenti
da parte dei cittadini, cercando di evitare così che l’amministrazione compia
particolari favoritismi.
Rimangono esclusi dalla possibilità di accesso alcune
categorie di atti: i documenti coperti da segreti di Stato; quelli la cui
divulgazione è vietata dalla legge, per esempio per ragioni di pubblica
sicurezza; quelli che il governo ritiene di non dover divulgare per
salvaguardare la difesa nazionale, l’ordine pubblico o la riservatezza delle
persone.
Con, infine, la Legge 7 giugno 2000 n. 150, legge quadro
sulla disciplina delle attività di informazione e comunicazione della pubblica
amministrazione, vengono riorganizzati e razionalizzati in un quadro unitario i
vari aspetti della comunicazione istituzionale.
L’obbligo di informazione giuridica
1
L’informazione giuridica è la
regola, non l’eccezione
2
Informazione giuridica e
cittadinanza
3
Rafforzare le relazioni con i
cittadini
4
Informazione giuridica e
democrazia
5
Il diritto all’informazione
giuridica come diritto fondamentale: dovere dello Stato di informare
5.1 Garanzie ed effettività del diritto
all’informazione giuridica
6
Motivi che giustificano
l’introduzione del diritto all’informazione giuridica
La democrazia di un paese consegue alla possibilità di
partecipazione dei cittadini alla vita culturale, sociale e politica, attraverso
la conoscenza e la comprensione dei contenuti dell’azione dello Stato, delle
ragioni che ne stanno alla base e delle modalità con cui viene attuata.
L’informazione giuridica, come processo di comunicazione tra
le istituzioni e i cittadini, si concretizza con regole, strutture e tempi
diversi tra le istituzioni dei vari Stati. A grandi linee le attività di
informazione giuridica sono poco pianificate, tanto da sembrare insorgenze
raramente sorrette da strumenti articolati e nuclei professionali costituitiQuesto processo, tuttavia, ha portato a mirabili
risultati, in cui l’informazione si affianca alle innovazioni delle istituzioni.
L’informazione giuridica si colloca in uno sviluppo sociale
ampio che coinvolge diversi ambiti, ma che ha come fulcro il rapporto tra lo
Stato e i cittadini; rapporto che spesso assume le vesti di uno scontro, ma
anche di una ricerca di dialogo e di confronto, per ritemprare sia il valore
dello Stato che quello dell’essere cittadino. Lo Stato, in quanto espressione e
tutela dell’interesse della collettività deve rinnovarsi istituzionalmente per
apparire affidabile e credibile; i cittadini possono rendersi attori principali
di questo mutamento sociale.
L’azione dei poteri pubblici tende così alla trasparenza e
all’ascolto, all’efficienza e all’efficacia. Ma la realizzazione di questo
processo deve necessariamente accompagnarsi ad un cambiamento culturale, il
quale muta sia i metodi di lavoro all’interno delle istituzioni, che
l’atteggiamento nei confronti di queste da parte degli utenti consapevoli dei
propri diritti e dei propri doveri in quanto cittadini.
La democrazia è il governo del potere visibile. La
pubblicità è un principio fondamentale dello Stato costituzionale, mentre il
segreto è un’eccezione che deve essere giustificata e limitata nel tempo: il
governo della democrazia è il governo del potere pubblico in pubblico
Lo Stato che informa i cittadini di quello che fa non
realizza un dialogo con essi: solo il trasferimento di informazioni
codificate, elaborate e divulgate secondo determinate regole, da un soggetto
all’altro, può attuare un processo di comunicazione
Pubblicità e capacità di informare sono le condizioni
su cui basare lo sviluppo di tale processo, il quale cambia profondamente i
rapporti di relazione e di scambio tra lo Stato e cittadini in un contesto da
sempre caratterizzato dalla dimensione dell’autorità.
L’avvio di spazi di comunicazione, sia interna che esterna,
rinnova non solo l’organizzazione del lavoro, ma anche l’orientamento della
cultura al servizio verso il pubblico; pertanto, le istituzioni, referente
principale dei cittadini per la garanzia e la realizzazione dell’interesse
pubblico, devono essere in grado di adempiere alle loro competenze, di
raffrontarsi con gli enti privati concorrenti in talune attività, di rendere
noto alla collettività del loro operato, di sollecitare critiche e suggerimenti.
Il sistema di comunicazione dei media, soprattutto dei nuovi,
fa sì che le istituzioni possano interagire con i cittadini instaurando rapporti
ravvicinati e diretti, rendendosi in tal modo visibili, credibili e informate,
senza rinunciare ai propri spazi e alle proprie finalità.
L’informazione giuridica comprende un campo vasto di
informazioni che provengono sia dallo Stato che dalle singole amministrazioni.
Il primo ambito è quello dei pubblici poteri, più complesso in quanto coinvolge
inevitabilmente la sfera politica: la comunicazione pubblica assurge allora a
strumento di ampliamento della democrazia.
Per quanto riguarda le singole
amministrazioni, l’attività di informare assume le caratteristiche di
comunicazione di servizio: si parla, pertanto, di un dovere delle
amministrazioni nei confronti dei cittadini.
Le attività di informazione delle istituzioni, con l’apertura
di luoghi, di strutture e di iniziative, a ragione dell’importanza che assumono
per la valorizzazione della sfera pubblica, hanno come finalità la realizzazione
di una rapporto di scambio, di partecipazione e di fiducia tra i cittadini e
l’apparato istituzionale. Il ruolo di cittadino viene così riconsiderato:
diventa soggetto attivo e partecipe delle scelte e della definizione di progetti
e iniziative che diffondono il senso civico e rafforzano il senso di
appartenenza alla cittadinanza.
Valorizzare la cittadinanza, in quanto capace di far
conoscere ai soggetti istituzionali più da vicino i contesti in cui essa opera e
le domande che è chiamata a rispondere col proprio operato, vuol dire
configurarla come un canone attraverso cui selezionare i diritti, al fine di
focalizzare i più rilevanti, e riconoscere e valutare le eventuali lacune di
democrazia
Occorre individuare i ruoli e le responsabilità dei diversi
soggetti che collaborano e condividono la gestione di determinate situazioni e
la loro conoscenza tra i cittadini: se si verificassero ipotesi di scarichi di
responsabilità o rinvii, si confermerebbe l’immagine di uno Stato introvabile,
non meritevole di fiducia né sul piano dell’efficacia, né su quello della
legittimità.
I sistemi di informazione, che si fondano sui risultati di
una comunicazione pubblica, ma anche sull’agire quotidiano e sulle esperienze
individuali, favoriscono il generarsi di una rappresentazione sociale che
orienta i cittadini a conoscere e interpretare la realtà, a stabilire
connessioni tra i diversi aspetti di essa e ad entrare in relazione con gli
altri.
L’informazione giuridica riveste la funzione, pertanto, di
contribuire a realizzare l’interesse comune, attraverso l’insieme di conoscenze
e di esperienze frutto di un incontro di più voci, di un’interazione di ruoli,
competenze e responsabilità diverse ma pur sempre accomunate dallo stesso
obiettivo: il bene pubblico. Può, inoltre, sviluppare il valore
dell’appartenenza alla cittadinanza e favorire l’educazione alla democrazia: il
bene comune viene inteso non come deduzione etica, teorica e trascendentale, ma
come costruzione logica risultante da un condiviso e garantito sistema di
diritti e doveri civici
Il rafforzamento delle relazioni
con i cittadini serve a migliorare la presa
di decisione ed è un elemento fondamentale del buon governo: consente di
percepire nuove fonti pertinenti d’idee e
informazioni utili per la presa di decisione e per l'attuazione delle politiche
pubbliche; contribuisce ugualmente, in modo notevole,
al rafforzamento del senso civico e della fiducia del pubblico
nell'amministrazione e al miglioramento della qualità della democrazia. Tali
sforzi consolidano una democrazia rappresentativa, nell'ambito della quale i
parlamenti svolgono un ruolo centrale.
Adottando concrete misure le
istituzioni devono accertarsi che l’informazione sia completa, obiettiva,
affidabile, pertinente, facile da individuare e da capire. Per rafforzare
l’impegno e le capacità d’intervento i governi devono dedicare sufficienti
risorse, energia e tempo per istituire saldi assetti normativi, politici ed
istituzionali, sviluppando gli adeguati strumenti e valutando la propria
capacità di coinvolgere i cittadini nel processo decisionale delle politiche
pubbliche: misure poco elaborate e inadeguate per promuovere l'informazione, la
consultazione e la partecipazione attiva del pubblico nel processo di decisione,
possono nuocere alle relazioni tra amministrazioni e cittadini. Tali misure
devono migliorare la qualità, l’attendibilità e la legittimità delle decisioni
dei poteri pubblici altrimenti si rischia di ottenere l'effetto contrario se i
cittadini si accorgono che i loro sforzi per essere informati al processo
politico sono ignorati e non hanno alcun effetto sulle decisioni o restano senza
seguiti.
Gli Stati devono rafforzare le
loro relazioni con i cittadini per migliorare la qualità delle politiche
e rispondere alle sfide della emergente società dell'informazione,
e quindi prepararsi a sempre più numerose e rapide interazioni con i cittadini e
garantire una migliore gestione delle conoscenze; per rispondere alle
esigenze di maggiore trasparenza e responsabilità delle amministrazioni,
considerando che il pubblico e i media guardano con maggiore attenzione le
azioni governative e che le norme della vita pubblica sono codificate e
più esigenti; per rafforzare la fiducia del pubblico nei confronti del
governo, e invertire la tendenza alla continua erosione del tasso di
partecipazione alle elezioni, il calo dell’attività militante politica e le
inchieste che evidenziano una perdita di fiducia nelle istituzioni pubbliche
chiave. In questo complesso rapporto l’informazione giuridica assume la
veste di relazione unidirezionale, nella quale l'amministrazione produce
e fornisce informazioni destinate ai cittadini: in tale relazione sono integrate
sia l’accesso "passivo" alle informazioni su richiesta dei cittadini sia le
misure "attive" dei poteri pubblici volte a diffondere informazioni ai cittadini
prese.
In molti Stati la democrazia
rappresentativa è l’elemento fondatore della presa di decisione sulle politiche
pubbliche: alcuni vantano una lunga tradizione di partecipazione dei cittadini;
tutti cercano mezzi nuovi e complementari per integrare il cittadino nel
processo di presa di decisione e l’informazione dei cittadini diventa un
traguardo da raggiungere. L'entità, la quantità e la qualità delle informazioni
fornite ai cittadini dalle amministrazioni sono fortemente aumentate nel corso
dell'ultimo decennio.
Assicurare un accesso
all'informazione richiede un’adeguata normativa, chiari meccanismi istituzionali
volti alla sua attuazione, istituzioni di controllo e un sistema giudiziario
indipendente per la sua applicazione. I cittadini devono conoscere e capire i
loro diritti, ma devono anche poterli e volerli esercitare. Il ritmo d’adozione
delle leggi concernenti l’accesso all'informazione si è nettamente accelerato
nel corso degli ultimi anni.
In alcuni Paesi l'accesso
all'informazione costituisce la regola, mentre il segreto è considerato
un’eccezione. Tuttavia, nel loro insieme, le normative prevedono la sola
possibilità per i cittadini di accedere a documenti detenuti dalle pubbliche
autorità e di ricorrere in appello, in caso di rifiuto, tramite adeguati
meccanismi, ma non un generale diritto all’informazione giuridica.
I diritti giuridici di base in
materia d’accesso all'informazione ricevono concreta applicazione dall'impegno
preso dall'amministrazione di fornire informazioni obiettive e affidabili.
Le leggi relative all'accesso
all'informazione si applicano generalmente all’insieme delle unità
amministrative. Gli sforzi di attuazione possono essere coordinati ed essere
quindi sottoposti all'esame di organi di controllo esterni.
Gli Stati democratici devono
rispondere alla necessità di valutare insieme il diritto dei cittadini di essere
informati e il diritto degli individui al rispetto della loro vita privata,
nonché alla necessità di preservare la riservatezza di talune informazioni la
cui divulgazione sarebbe contraria all'interesse del pubblico. La valutazione
simultanea del diritto all'informazione giuridica, della protezione della vita
privata e dei limiti del segreto ufficiale rappresentano una notevole sfida - in
particolare a causa della rapida evoluzione delle tecnologie dell'informazione e
delle comunicazioni.
La prima tappa dell’elaborazione
di un’efficace procedura d’informazione consiste nel definire chiaramente gli
obiettivi dell'esercizio, i quanto non esiste uno strumento o un
approccio unico adeguabile a tutti i Paesi o all’insieme delle situazioni:
occorre spesso utilizzare un mix di strumenti e questi potrebbero richiedere un
adeguamento che tenga conto delle tradizioni e delle usanze locali. La scelta
degli strumenti da adoperare dipende anche dalle risorse, dal tempo e dalle
competenze disponibili.
Nella prospettiva di un
rafforzamento delle relazioni tra amministrazioni e cittadini, i poteri pubblici
considerano le nuove tecnologie dell'informazione e della comunicazione come un
potente strumento, compiendo notevoli sforzi per aprire uno spazio di
comunicazione sul web, alle proprie amministrazioni e ai cittadini. Per numerosi
Paesi rappresentano un notevole potenziale per consentire ai cittadini di
accedere al processo decisionale, ma oggi, tali tecnologie accompagnano e
integrano ancora procedure più tradizionali.
Molti sono gli Stati che
diffondono in linea una crescente quantità d’informazioni che emana
dall'amministrazione pubblica, riconoscendo la necessità di sviluppare gli
strumenti e di migliorare la loro capacità di valutazione: esiste un evidente
squilibrio fra tempo, risorse e energia che impegnate nel rafforzamento delle
relazioni tra amministrazioni e cittadini e lo sforzo che compiono per valutare
l'efficacia delle misure prese e il loro impatto sulla presa di decisione.
Tuttavia, esistono notevoli disparità tra gli Stati circa la quantità, la
qualità e la diversità delle informazioni disponibili: alcuni non compiono
valutazioni sistematiche dello sforzo attuato per migliorare l'informazione
giuridica.
Con il rafforzamento di strutture
amministrative efficienti, efficaci, trasparenti e responsabili nei confronti
dei cittadini, il diritto all'informazione giuridica contribuisce al buon
governo, favorendo una maggiore trasparenza nella presa di decisione; una più
grande responsabilizzazione grazie al controllo del cittadino, una maggiore
legittimità del processo decisionale; una migliore qualità delle decisioni di
politica, basate su una più larga gamma di informazioni.
Il diritto all’informazione giuridica rappresenta un
presupposto indispensabile della democrazia, antecedente logico di ogni altro
diritto
.
Anche quando i testi costituzionali omettano di enunciarlo esplicitamente, la
legislazione e la giurisprudenza di Corti e Tribunali costituzionali hanno
provveduto in tutto il mondo a disegnarne i contorni in modo largo, via via
dilatandolo, al punto che esso viene assicurato anche nei confronti delle
amministrazioni pubbliche (diritto di accesso), pur trovando difficoltà di
composizione con altra situazione giuridica meritevole di tutela, ovvero il
diritto alla riservatezza
Nella attuale società, in cui non vi è rapporto o relazione
che non sia condizionato dalla decisioni dei pubblici poteri, è doveroso fornire
al cittadino la possibilità di conoscere per recuperare una posizione di parità
con le organizzazioni ed enti che lo amministrano e lo sovrastano.
La scienza costituzionalistica ha proceduto per gradi
nell’elaborazione del diritto all’informazione. Dapprima si è affermata la
libertà di acquisizione dell’informazione, non più soltanto come mero profilo
passivo dell’altrui manifestazione del pensiero, ma come situazione soggettiva
tutelata in via strumentale rispetto ad essa, oggetto di espressa previsione
costituzionale. È poi emerso il tentativo di farne una figura autonoma, fondata
non sulla norma relativa alla libertà di manifestazione del pensiero, ma sul
principio di democrazia.
In questa prospettiva la libertà d’informazione viene
costruita come strumento giuridico di garanzia e disciplina della
conoscenza dei cittadini al fine del loro effettivo concorso al governo della
cosa pubblica e del loro controllo sulle attività dei poteri pubblici: diretta
implicazione della essenza propria della democrazia è il governo del potere
visibile
La concreta possibilità degli atti normativi di circolare ed essere così
conosciuti diviene un indice fondamentale per misurare il grado di democraticità
di un sistema politico. Ne segue che lo Stato democratico-sociale acquisisce un
nuovo compito: esso è chiamato a garantire l’interesse pubblico alla diffusione
più ampia delle notizie giuridiche e ad intervenire anche positivamente per
realizzare e conservare un sistema di divulgazione e documentazione giuridica
Il celebre assunto secondo cui l’ignoranza della legge non
sarebbe né perdonabile né da considerarsi un’eventuale attenuante, pur essendo
uno dei princìpi cardine del diritto stesso, è forse uno degli “assiomi” da cui
più evidentemente trasparire quanto si sia messo in secondo piano l’obbligo
civile all’informazione e alla divulgazione legislativa nella sua accezione più
generale.
La democrazia dell’informazione, o meglio l’informazione per
la democrazia, deve avere come obiettivo la diffusione di tutte quelle notizie e
informazioni che possono permettere al cittadino - qualsiasi sia il suo status o
il suo livello di istruzione - di conoscere adeguatamente quelli che sono i suoi
diritti e i suoi doveri, ma anche quali sono i servizi e gli obblighi nelle
quotidiane relazioni con la Pubblica Amministrazione.
Solitamente la pubblicità di un atto (D.P.R., legge o
delibera comunale), consistente in una serie di procedimenti prefissati che sono
dei passaggi cardine per la formazione, il perfezionamento e la stessa validità
dell’atto in questione, si esaurisce, dopo l’assolvimento di tali incombenze.
Un’ampia produzione normativa, in questi anni, ha valorizzato
alcune istanze altamente democratiche (ad esempio la partecipazione oppure la
trasparenza amministrativa) che dovrebbero, o avrebbero dovuto, mutare
profondamente i rapporti fra il cittadino e la pubblica amministrazione. Taluni
aspetti di questa normativa traggono il loro maggiore impulso al cambiamento
proprio dal nuovo modo di intendere la pubblicizzazione degli atti, e
l’informazione al cittadino.
Le Carte dei Servizi Pubblici rientrano in questa
filosofia: più che in una mera descrizione delle attività e delle regole di una
Pubblica Amministrazione, ciascuna Carta dovrebbe contribuire a migliorare e
qualificare i rapporti con il cittadino Altri segnali evidenziano un cambiamento
di rotta: molti sono gli Enti Locali che si sono trasformati in “editori” di
materiale informativo su diversi problemi di carattere amministrativo e
legislativo.
Tutto ciò non esaurisce, ovviamente, l’immenso, e spesso
incolto, terreno nel quale dovrebbe intervenire la divulgazione legislativa,
attività che è propria e specifica non solo delle istituzioni pubbliche, ma
anche delle associazioni di categoria, dei sindacati, degli organi di stampa. Ne
discende un necessario corollario: le informazioni di carattere legislativo
devono essere alla portata di tutti; i testi delle norme o delle delibere devono
essere facilmente raggiungibili da chiunque; i provvedimenti devono essere resi
più semplicemente consultabili, evitando richiami e rimandi eccessivi e
dispersivi a precedenti norme. Ancora, rendere accessibile la produzione
normativa comporta l’assunzione del gravoso, ma ineludibile compito di tradurla
in un linguaggio comprensibile a tutti, indipendentemente dalla loro estrazione
sociale o preparazione culturale. Se la trasparenza e il diritto
all’informazione giuridica sono i principi generali del nuovo ordinamento
pubblico, allora la comunicazione costituisce, rispetto a tali principi,
funzione e strumento essenziale affinché gli stessi trovino pratica attuazione.
Il riconoscimento di paritarietà tra cittadino e
amministrazione, l’obbligo per i pubblici poteri di attivare la relazione
comunicativa che della parità è espressione piena, costituiscono il fondamento e
la condizione affinché la nuova risorsa rappresentata dalla sussidiarietà
sociale ed istituzionale, possa proficuamente operare.
La modernizzazione del Paese passa anche attraverso la
modernizzazione della Pubblicazione Amministrazione. Le attività di informazione
e comunicazione, delle quali parla la legge 150/2000, non possono, pertanto,
essere ridotte alle tradizionali prestazioni rese dagli sportelli informativi;
esse vanno riconsiderate ed apprezzate in ragione del ruolo strategico assegnato
alla funzione comunicativa e in quanto tali costituiscono una autentica
ricchezza per il territorio e per il suo sviluppo.
Avere indicato la comunicazione quale obbligo generale di
ogni organizzazione pubblica induce, inoltre, alla identificazione
dell’amministrazione quale soggetto chiamato ad instaurare rapporti trasparenti
ed efficaci con i cittadini. Viene così superato l’antico carattere di
autoreferenzialità e unilateralità della stessa amministrazione e si apre la via
per un rapporto paritario tra questa ed i cittadini. La legge 150/2000 ha
separato le attività di informazione e comunicazione esterna da quelle di
comunicazione interna.
Di conseguenza, è stato introdotto un nuovo criterio di
misurazione della qualità delle prestazioni e dei servizi resi dai soggetti
pubblici, commisurata alla qualità delle relazioni che essi sono in grado di
instaurare e mantenere con la realtà sociale. Per il valore dei processi da
costruire in base a questo principio, in molte amministrazioni si è avviato un
percorso informativo e di riqualificazione del personale addetto ai servizi di
informazione e comunicazione pubblica.
All'affermazione del diritto all'informazione non può non
corrispondere a carico dello Stato un dovere di informazione, una
politica attiva da parte dei pubblici poteri per favorire la conoscenza degli
atti e documenti ed in genere dei dati in loro possesso da parte dei cittadini;
in altre parole il dovere (creativo) di predisporre tutte le misure idonee
perché cittadini e organizzazioni sociali possano essere informati e quindi
possano consapevolmente esercitare a loro volta il diritto-dovere di
partecipazione alla vita politica e sociale.
Esiste anche un dovere pubblico di consentire gratuitamente a
tutti i cittadini la possibilità di conoscere leggi, sentenze e atti governativi
attraverso i nuovi strumenti informatici e telematici, e di renderli facilmente
conoscibili e reperibili da parte di tutti i componenti la collettività.
Un cittadino informato è essenziale per la creazione di un
sano processo decisionale democratico e più sa delle autorità che lo governano e
meglio sarà governato. Compito indefettibile del legislatore è quello di fare in
modo che il comando imperativo contenuto nella legge abbia il massimo di
divulgazione fra i cittadini in modo da amplificare la possibilità di una
effettiva e consapevole attuazione della stessa. A maggior ragione ciò deve
avvenire nei sistemi giuridici attuali in cui l'ordinamento giuridico si
presenta sempre più complesso e difficile da interpretare.
La conoscenza delle leggi e degli atti parlamentari è una
risorsa da promuovere ad ogni costo, perché rappresenta una base essenziale per
costruire una coscienza democratica, civile, seria e consapevole. II rapporti
tra poteri pubblici e cittadini vanno oggi studiati assumendo come parametro
fondamentale quello della"trasparenza". E questo vale in modo particolare nella
attuale società nella quale non vi è rapporto o relazione che non sia
condizionato dalla decisioni dei pubblici poteri. È necessario, perciò, fornire
al cittadino la possibilità di conoscere recuperando una posizione di parità con
le organizzazioni ed enti che lo amministrano e lo sovrastano.
In questo senso si può ben dire che il diritto all'informazione è, sempre di
più, nella nuova società un antecedente logico di ogni altro diritto.
Il diritto all’informazione giuridica è un diritto pubblico,
come il diritto all’istruzione o alla salute, e come tale rappresenta un diritto
positivo, un diritto a una prestazione altrui, ovvero il potere di conoscere
l’operato degli apparati pubblici, cui corrisponde un dovere positivo dello
Stato di fornire informazioni sui suoi atti, sulle sue attività.
La divulgazione legislativa è una forma di informazione che
sta alla base e a garanzia della stessa democrazia e che può contribuire ad un
innalzamento della qualità della vita (quotidiana e morale) dei cittadini.
La comunicazione istituzionale, oltre ad essere un
servizio al cittadino, soddisfa innanzitutto un suo diritto fondamentale:
quello di permettere la partecipazione, piena e consapevole, alla vita del
Paese. Non c’è un dovere della pubblica amministrazione sancito
costituzionalmente, anche se ormai le leggi stanno sopperendo a questa
necessità. Quindi si può dire che la comunicazione istituzionale sia un
dovere dei pubblici poteri, poiché invalso nell’opinione generale dei
cittadini.
Si sarebbe potuto ovviare all'inconveniente di una "non
costituzionalizzazione" a livello nazionale di questo diritto con il recente
testo sulla Costituzione Europea, ponendosi il problema di come l'Unione Europea
abbia il dovere di comunicare con i cittadini dei vari Stati membri. Infatti,
come non basta per lo Stato la pubblicazione delle leggi nella Gazzetta
Ufficiale, così non basterà per l'Unione Europea un'informazione ai cittadini
basata soltanto sulla pubblicazione delle direttive e dei provvedimenti che
assume. Occorre, quindi, che anche a livello europeo si imponga un dovere di
informazione giuridica che abbia il cittadino come destinatario di notizie
che gli consentano di usare meglio i servizi della pubblica amministrazione,
locale o federale, e di partecipare più intensamente allo svolgimento della vita
sociale.
Il diritto all’informazione, insieme agli altri
diritti fondamentali, è uno strumento di crescita civile e democratica del
cittadino, in quanto, come si evince dagli artt. 2 e 3 della Costituzione,
consente lo svolgimento della personalità di ciascun individuo e la rimozione
degli «ostacoli che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei
cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione pubblica, economica e
sociale del Paese».
Il dovere di informare, di divulgare informazioni di fonte
pubblica, oltre al riconoscimento di specifiche situazioni soggettive in capo al
cittadino destinatario, trova fondamento, inoltre, su un generale pubblico
interesse alla disponibilità delle informazioni pubbliche da parte della
collettività: non solo un interesse al controllo democratico dei cittadini
all’esercizio del potere, ma anche l’interesse alla disponibilità di
informazioni utili nella vita associata o privata, ma con riflessi su altri
interessi pubblici tutelati dall’ordinamento.
Bobbio affermava, già quarant’anni fa, che, più che di
cercarne il fondamento (in sé introvabile), «il problema relativo ai diritti
dell’uomo è oggi non tanto quello di giustificarli, quanto quello di proteggerli»,
e quindi di garantirli. Si tratta di un problema non filosofico, ma
politico.
Sono sorti dubbi circa la correttezza o l’opportunità di
conservare la denominazione di diritti in senso giuridico, e non solo in
senso morale o “naturale”, per quelle previsioni del diritto all’informazione
che sembrano sfornite di ogni conseguenza, e permangono astratte dichiarazioni:
il che accade, secondo la comune opinione, quando all'enunciazione di un diritto
non si accompagnano norme che introducano una correlativa azione in giudizio e
un individuato e corrispondente dovere o divieto per altri soggetti privati o
pubblici.
Innanzi a un diritto fondamentale, ci si aspetta che siano
presenti garanzie primarie, ossia correlativi doveri, e garanzie secondarie
(ossia rimedi giurisdizionali alla violazione dei primi)
Pertanto, in mancanza di tali garanzie si può parlare
semplicemente di diritti di carta.
La stessa cosa può dirsi, in modo particolare, anche per il diritto
all’informazione giuridica, al quale si potrebbe negare ogni realtà, compresa
quella giuridica, visto che gli obblighi pubblici che ne sarebbero la sostanza
non sono nemmeno identificati.
Cosa si intenda per diritto fondamentale è decisivo per poter
parlare della sua esistenza o inesistenza. I diritti fondamentali rientrano
nella figura classica della dottrina giuridica di diritto soggettivo.
Kelsen definisce il diritto soggettivo in modo da incorporare
nella definizione le garanzie: il diritto dell'uno «presuppone
l'obbligo dell'altro». Anche per l'inglese Austin, tra i padri del
giuspositivismo, «diritto soggettivo e il termine obbligo relativo esprimono
la stessa nozione considerata da aspetti differenti».
Tuttavia, la tesi di Kelsen si differenzia da quella di Austin per un essenziale
aspetto. Egli si preoccupa di conferire al concetto di diritto soggettivo una
qualche autonomia di senso, rispetto al mero obbligo correlativo, e sostiene che
il diritto soggettivo esiste grazie a una norma che conceda, in aggiunta, un
diritto d'agire in giudizio al suo titolare, e con ciò renda effettivo l'obbligo
di un altro. Se il diritto di A non si riduce semplicemente all'obbligo di B,
ciò dipenderebbe proprio dal connesso diritto d'azione: «solo qui vi è un
diritto soggettivo che esiste separatamente, nello stretto senso della parola»
L'obbligo e l'azione sono, quindi, la struttura di un
diritto soggettivo.
Si sono contrapposte nella dottrina europea, due concezioni
alternative tra l'idea di un diritto soggettivo come concetto assoluto,
universale, e, all'opposto, quella di un diritto soggettivo come concetto
interamente risolto nel diritto obiettivo, dipendente da esso e ridotto alla
priorità della volontà statale: contro un diritto costruito attorno alla volontà
(e alla proprietà), e comunque in funzione dell'individuo, si sono proposte
concezioni diversamente ispirate rispetto a quelle soggettivistiche, volte a
creare una saldatura tra un'ispirazione soggettivistica e l'ordine delle cose
intese a controbilanciare proprio tramite la nozione di ordine oggettivo sia
l'insistenza sulla libertà, sia quella sulla potestà di volere del
soggetto del diritto
La definizione di George Jellinek rappresenta uno sforzo
verso la mediazione tra interesse protetto e potere della volontà:«Il diritto
subbiettivo è la potestà di volere che ha l'uomo, riconosciuto e protetto
dall'ordinamento giuridico, in quanto sia rivolto ad un bene o ad un interesse»
Nonostante la molteplicità delle teorie, i diritti soggettivi
dominano nella storia giuridica almeno dall'epoca moderna
e divengono, specie quando sono concepiti come diritti fondamentali, un elemento fondativo ed essenziale alla costruzione degli ordinamenti, anche grazie alla
loro recezione nelle carte costituzionali.
Per Luigi Ferrajoli i diritti
fondamentali sono leggi del più debole contro la legge del più forte.
Hanno forma universale, ovvero sono diritti di tutti (non di uno o di
alcuni, e a rigore neppure solo di molti individui o persone) e rango
costituzionale (che assicura loro il ruolo di suprema fonte del diritto): sono
il mezzo idoneo al fine della tutela dei più deboli. I diritti fondamentali sono
diritti soggettivi di tutti, indisponibili, non negoziabili, non transigibili,
vale a dire non oggetto di scambio economico e/o politico, né oggetto di
appropriazioni o deformazioni ideologiche o partitiche.
In definitiva, tra i diritti fondamentali rientrano l'insieme
dei diritti soggettivi che a partire dalle Dichiarazioni dei diritti dell'uomo e
del cittadino del XVIII secolo sono parte integrante delle costituzioni della
maggior parte dei paesi occidentali. E l’informazione giuridica è
indubbiamente un diritto fondamentale, sia da un punto di vista
soggettivo, come diritto pubblico riconosciuto alle persone in quanto
cittadini; sia da un punto di vista oggettivo, come diritto sociale:
i diritti sociali sono quelli che possono realizzarsi solo se lo Stato
fornisce prestazioni sociali allo scopo di promuovere la coesione sociale e la
crescita individuale e collettiva dei cittadini (diritto all'istruzione e alla
formazione, diritto alla salute, diritto alla sicurezza sociale, ecc.).
Ora, chiedersi se è possibile appellarsi ai diritti
fondamentali che appaiono solo proclamati ma non anche protetti, è come
chiedersi se tali diritti esistono, anche nel caso che l'ordinamento non
abbia predisposto per essi garanzie idonee o specifiche. Questo rapporto
tra esistenza e garanzie dipende da quale sia la definizione
assunta di diritto soggettivo, ossia se le garanzie sono intese come elemento
costitutivo, necessario, della struttura del diritto; e dipende anche da cosa si
intenda per garanzie.
Nonostante il mobilissimo quadro, ben più ricco in realtà di
quanto sia possibile richiamare, sembrano prevalere definizioni sincretiche
che riconoscono il confluire necessario di elementi prima ritenuti alternativi
(potere, volontà, interesse, pretesa all'osservanza di un dovere altrui).
Tuttavia, l'idea di correlatività, diritti/doveri, non è affatto al tramonto per
il diritto soggettivo, e in dogmatica prevale lo schematismo per il quale esso è
la pretesa «ad esigere da un altro l'osservanza di un dovere che la norma
impone al secondo nell'interesse del primo».
Anche la teoria generale acquisisce così la definizione del diritto soggettivo
nei termini di un vantaggio «conferito ad un soggetto (o ad una classe
di soggetti) nei confronti di un altro soggetto (o di un'altra classe di
soggetti) cui è imposto un dovere corrispondente»
In queste definizioni rientrano le garanzie: esse
potrebbero essere intese come strumenti, anche indiretti, di protezione del
diritto, meccanismi idonei a garantire l'osservanza, una volta che i
diritti siano accordati. Se il diritto di qualcuno è nel poter pretendere un
certo comportamento corrispondente al dovere di altri, questo dovere non è una
garanzia del diritto, ma è ciò di cui il diritto stesso consiste: garantire quel
dovere è identico a garantire quel diritto.
Un ordinamento costituzionale che poggia su diritti
fondamentali, intende per diritti qualcosa di sostanziale (e irriducibile
alle sue garanzie), cui attribuisce un ruolo funzionale specifico
nell'ordinamento giuridico. A differenza dello Stato di diritto sorto dal secolo
scorso, richiede definizioni (sia pur formali, strutturali) dei diritti che ne
pongano in luce la natura di figure soggettive riferite alla elezione e alla
tutela di un bene in genere: non, dunque, definizioni che nella struttura
del diritto non attribuiscano alcun rilievo al suo contenuto; non
definizioni che si riducano alla fissazione degli strumenti, dei rimedi,
sino al punto che l'unica concettualizzazione del diritto soggettivo sia
ravvisabile (e assorbita) in quelle dell'illecito e del comportamento
sanzionatorio.
Ciò è invece proprio quanto accade con le concezioni
kelseniane, oggi largamente diffuse, che assorbono sia l'obbligo correlativo sia
l'azionabilità della pretesa in giudizio, nella struttura di cui consiste
il diritto soggettivo. In questo caso, il problema stesso della protezione
giuridica dei diritti accordati dall'ordinamento è difficilmente formulabile. I
diritti sono, o consistono, in quelle che decliniamo come loro garanzie.
Quindi, non vi sono diritti se non vi sono garanzie. Il diritto è un sistema di
regolazione della forza, e la norma giuridica è una determinazione delle
condizioni per l'esercizio di un potere sanzionatorio: la sanzione non assiste
più una prescrizione, ma è il contenuto della prescrizione stessa.
In Kelsen è programmaticamente escluso che la sanzionabilità, la coercibilità,
facciano parte delle garanzie che assistono le norme: la sanzione è
infatti proprio il contenuto delle norme.
Giuridicamente, il diritto esiste indipendentemente dalla sua
protezione. Ma tale protezione è altro da ciò che essa protegge.
Di conseguenza, la garanzia di un diritto la cui struttura si formi dell'obbligo
correlativo e dell'azione in giudizio per Kelsen si trova
direttamente in un quadro istituzionale, organizzativo, giudiziario, capace di
operare, o nella stessa separazione dei poteri: un certo ordinamento giuridico è
nel suo complesso una garanzia di ciò che disciplina. Pertanto, non esistono
lacune: non vi sono cioè garanzie mancanti, lacune che possano nascere da
una previsione attesa e non ancora prodotta, da un difetto della regolazione
definita dalle norme vigenti; esse non sarebbero altro che «la differenza tra
il diritto positivo e un ordinamento ritenuto migliore, più giusto, più esatto».
Se è avanzata una pretesa (un preteso diritto) ad un comportamento di un altro,
cui questi non è obbligato (dall'ordinamento), ciò vuol dire che non sussiste il
diritto e non sussiste l'obbligo
In conclusione, non sarebbe possibile nell'orizzonte della
dottrina kelseniana sostenere l’esistenza di un diritto all’informazione
giuridica, perché anche se si ricavasse da precetti normativi la sua essenza di
diritto soggettivo fondamentale, quale aspettativa di una prestazione positiva
nei confronti dello Stato, mancherebbero comunque, perché non previste, le
garanzie ad esso connesse, ovvero l’obbligo o il dovere dei poteri pubblici
in rapporto giuridico con il cittadino titolare di tale diritto, e l’obbligo dei
giudici di sanzionare le sue eventuali violazioni.
La strada da seguire per il giurista è allora quella
illustrata da Ferrajoli, che critica l’impostazione kelseniana e sostiene che i
diritti sono separabili dalle loro garanzie, le quali sorgono da
ulteriori previsioni normative, che possono esserci o mancare. Ma nel caso
manchino, si tratterebbe di lacune, che per il principio di completezza è
obbligatorio colmare.
Anche Ferrajoli impiega il concetto di obbligo o divieto corrispondente come
parte della definizione di diritto soggettivo, ma sostiene che le tesi di Kelsen
sono teoriche e come tali possono essere (e spesso lo sono) smentite della
realtà effettuale del diritto. Di fatto, può accadere che in un ordinamento
giuridico non sia previsto l’obbligo correlativo ad un determinato diritto
soggettivo (lacuna primaria) o la possibilità di rivolgersi al giudice per
sanzionare le sue eventuali violazioni (lacuna secondaria). Non si può negare
l’esistenza del diritto in presenza delle norme che lo dispongono, ma prendere
atto della indebita lacuna, a cui corrisponde l’obbligo, comunque, dei poteri
pubblici, di colmare
La previsione del diritto all’informazione giuridica nel
sistema di diritto positivo, pur se condizione per la sua esistenza o vigore
nell’ordinamento, non incide sul suo valore di diritto fondamentale; essa è solo
una garanzia. L’assenza di un obbligo correlativo al diritto
all’informazione e della sanzione in caso di sua violazione è una lacuna
che i pubblici poteri, interni ed internazionali, devono colmare.
L’introduzione del diritto all’informazione giuridica
rappresenta un ulteriore sviluppo della politica ispirata al principio della
trasparenza dei poteri pubblici. Si tratta più di evoluzione che di rivoluzione,
poiché gli Stati già ora promuovono politiche di apertura (strategia
d’informazione attiva, procedure di consultazione, ecc.) allo scopo di informare
tempestivamente e compiutamente l’opinione pubblica sulle loro attività, sempre
che non vi si oppongano interessi pubblici o privati preponderanti.
Per quanto concerne le informazioni richieste dal pubblico,
invece, la prassi attuale, retta dal principio del segreto, fatta salva la
pubblicazione, appare sempre più insoddisfacente.
I vari lavori preparatori
svolti a partire dagli anni Ottanta e la critica costante della dottrina
giuridicadimostrano che il cambiamento auspicato non è l’espressione di un fenomeno
superficiale e passeggero.
L’introduzione del principio della trasparenza ha numerosi
effetti positivi, tra cui sicuramente l’ampliamento e la realizzazione del
diritto fondamentale della libertà d’informazione in una società ormai cambiata.
L’informazione, sempre più rapida e varia, ha assunto una nuova importanza. Gli
sforzi degli Stati per adeguarsi a questo sviluppo finora si sono incentrati
essenzialmente sull’intensificazione e il miglioramento delle strategie di
informazione messi in atto d’ufficio dall’amministrazione.
Tuttavia lasciare alle autorità la decisione in merito al
momento, all’oggetto e al contenuto dell’informazione sembra oggi insufficiente
per conquistare la fiducia della popolazione. È indispensabile consentire al
cittadino di procurarsi le informazioni e di verificare in maniera autonoma la
veridicità delle affermazioni ufficiali.
L’affermazione del diritto all’informazione giuridica
contribuirà, quindi, a migliorare i rapporti fra lo Stato e i cittadini.
Favorirà inoltre anche l’applicazione di misure statali, poiché una maggiore
fiducia nelle autorità ne rende più accettabile l’operato: il principio della
trasparenza deve essere considerato come strumento di consolidamento dei diritti
democratici che, nel contesto della democrazia, contribuisce alla libera
formazione della volontà politica; è uno strumento supplementare indispensabile
di controllo diretto dell’amministrazione da parte del cittadino.
Nell’introduzione del diritto all’informazione la gestione
degli atti normativi dovrà essere regolamentata in maniera più chiara; le
prestazioni dei pubblici poteri e l’efficacia del suo operato saranno così
rinforzate: si dovrà instaurare, in seno alle istituzioni, una maggiore
coscienza della gestione dell’informazione poiché fin dall’inizio i documenti
dovranno essere trattati in modo tale da poterne garantire l’accessibilità e la
divulgazione con poco impegno; si dovranno privilegiare inoltre strategie
d’informazione attiva, laddove si può prevedere a priori un marcato interesse da
parte del pubblico; infine, la limitazione del mantenimento del segreto a quelle
informazioni che devono restare tali in nome di interessi pubblici o privati
preponderanti, dovrà favorire la riservatezza delle pratiche che realmente la
esigono perché, con l’introduzione del principio della trasparenza, la portata
del segreto d’ufficio dovrà essere definita più chiaramente.
