ORGANIZZAZIONI E CONVENZIONI

Le associazioni di  volontariato 
possono stipulare convenzioni con lo Stato.
Con alcune limitazioni e condizioni 

di Angelo Poli

Lo Stato, inteso nella sua accezione più ampia, può stipulare liberamente convenzioni con istituzioni private, aventi o meno fini di lucro, purché operanti nel rispetto dell’ordine pubblico e del buon costume. Al contrario, ci sono taluni organismi con i quali lo Stato può stipulare convenzioni solo rispettando determinate condizioni previste da specifiche norme di legge.

Fra queste ultimi organismi vanno ricomprese le organizzazioni di volontariato la cui legge-quadro richiama , per ben quattro volte, le condizioni in base alle quali le strutture pubbliche possono stipulare convenzioni con esse.

A. Una prima norma stabilisce che le organizzazioni di volontariato possono stipulare convenzioni con lo Stato, le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici, in breve, con tutta la sfera pubblica, soltanto se sono iscritte da almeno sei mesi nel registro della regione o della provincia autonoma dove esse hanno la propria sede legale.

E’ da rilevare che la norma richiamata non rientra fra quella che, per la loro applicazione, richiedono un ulteriore intervento legislativo da parte delle regioni e delle province autonome. Ciononostante, più di qualche regione ha ritenuto di rendere ancora più pesante – portando a un anno l’iscrizione nel registro – una norma per sé già onerosa.

B. Una seconda disposizione prevede che l’organizzazione di volontariato, che voglia convenzionarsi con la sfera pubblica sopra richiamata, deve dimostrare attitudine e capacità operativa.

Poiché non è facilmente dimostrabile il possesso di entrambi i suddetti requisiti, sarebbe opportuno che l’ente pubblico intenzionato a stipulare una convenzione, anche al fine di garantire l’assenza di sperequazioni o di favoritismi, fissasse criteri e parametri idonei alla individuazione dei suddetti requisiti. Questi, poi, dovrebbero essere richiesti a tutti i soggetti, non soltanto alle organizzazioni di volontariato, e resi pubblici prima di entrare in qualsiasi tipo di rapporto.

C. Altra disposizione de inserire in convenzione è quella diretta a garantire l’esistenza delle condizioni necessarie a svolgere con continuità le attività oggetto della convenzione.

Come è noto, l’attività dei volontari deve essere presentata, oltre che senza fini di lucro, anche in modo del tutto gratuito, per cui il volontario deve trovare in altre attività le risorse per la propria esistenza. Ciò potrebbe determinare una discontinuità negli prestazioni che egli è in grado di effettuare in una attività convenzionata.

E’ opportuna, quindi, una norma che, posta a garanzia degli utenti, possa rendere risolutive le prestazioni solo se queste vengono rese con continuità. 
Questo è, infatti, uno degli elementi che assicurano l’instaurazione di proficui rapporti fra colui che dà e colui che riceve.

D. In convenzione devono essere inseriti, inoltre, i requisiti relativi al rispetto dei diritti e della dignità degli utenti.
Tali requisiti, però, più che oggetto di convenzione, nella quale potrebbero rappresentare solo dei principi, dovrebbero far parte di una predisposizione e di un patrimonio culturale dei volontari. Ciò impone una particolare preparazione che va al di là di un semplice inserimento in una convenzione.

E. La verifica delle prestazioni ed il controllo della loro qualità sono altri elementi essenziali da inserire in convenzione.
A parte la verifica delle prestazioni, la legge-quadro prevede due tipi di controllo. Il primo ha per oggetto tutte le organizzazioni di volontariato iscritte nei registri delle regioni e delle province autonome, comprese, quindi, le organizzazioni convenzionati. Tale controllo compete alle sole regioni e province autonome le quali devono individuare un proprio organo e le forme necessarie al fine di verificare il permanere dei requisiti e l’effettivo svolgimento delle attività di volontariato da parte di tutte le organizzazioni iscritte nei registri.

L’organo preposto al controllo potrebbe essere individuato nell’assessorato competente per materia oppure in quello depositario del registro regionale. Oggetto del controllo possono essere le attività più varie fra le quali potrebbero essere incluse la contabilità intesa nel senso più ampio del termine comprendente libri, registri, documentazione, bilanci nonché il riscontro della marginalità delle attività commerciali e produttive eventualmente svolte. Nulla è previsto relativamente alla periodicità di effettuazione dei controlli.
Le forme possono essere realizzate attraverso visite dirette, indirette, ordinarie, straordinarie, tecniche.
Qualora venga riscontrato che sono venuti meno i requisiti e non viene più svolta l’attività, le regioni e le province autonome dispongono, con provvedimento motivato, la cancellazione dal registro. Detta cancellazione comporta, per le organizzazione di volontariato convenzionate, la risoluzione automatica della convenzione, in quanto una delle condizioni per stipulare e continuare in una convenzione è l’iscrizione nel registro.
L’altro tipo di controllo è quello effettuato, insieme alla verifica delle prestazioni, alle organizzazioni di volontariato convenzionate. L’ente preposto a tale controllo, a differenza del primo riservato alle sole regioni e province autonome, è l’organismo con il quale l’organizzazione ha stipulato una convenzione: Stato, regione, provincia autonoma, ente locale, altro ente pubblico.

Ciascuno di detti enti dovrebbe indicare in convenzione quale è il proprio organo abilitato ad effettuare verifiche e controlli e quali forme da seguire.

F.  La copertura assicurativa è un altro elemento essenziale per stipulare una convenzione.
Le organizzazioni di volontariato sono tenute ad assicurare i propri aderenti che prestano attività di volontariato contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell’attività stessa nonché per la responsabilità civile verso terzi.

La responsabilità per la stipula e gli oneri relativi sono a carico della organizzazione di volontariato. Qualora l’organizzazione stipuli una convenzione, detti oneri sono a carico dell’ente con il quale viene stipulata la convenzione medesima.

G. Oltre alle condizioni sinora elencate, tutte previste dalla legge nazionale, ce ne sono altre demandate alle leggi regionali le quali devono disciplinare i requisiti ed i criteri che danno titolo di priorità nella scelta delle organizzazioni di volontariato per la stipulazione delle convenzioni, anche in relazione ai diversi settori di intervento.

H. Normalmente una convenzione è caratterizzata da prestazioni corrispettive. Da una parte, vi è l’ente che è tenuto ad effettuare determinate attività, ad esso attribuite dalla legge o ad esso delegate, ma che non intende operare direttamente per cui è pronto a sostenere delle spese, affidando ad altri lo svolgimento di alcuni compiti. Dall’altra parte, c’è un’organizzazione di volontariato disponile ad operare e che, per le prestazioni ed i servizi erogati, si accontenta del solo rimborso delle spese. In questo caso, si hanno convenzioni con prestazioni corrispettive.

Nel campo del volontariato, però, si può verificare anche il caso di una prestazione unilaterale senza, cioè, che dall’altra parte ci sia un esborso di denaro. Questo si verifica quando l’attività consiste nella assistenza personale a malati o a carcerati.

Anche nel caso di prestazioni unilaterali, ci si trova in presenza di una convenzione, in quanto dette prestazioni non possono essere svolte se non c’è stato un preventivo accordo con l’ente responsabile. In questi casi, anzi, la legge amplia i soggetti con i quali può stipularsi una convenzione che può riguardare non soltanto le strutture pubbliche che si è avuto modo di elencare, ma anche le strutture convenzionate con le sole regioni e province autonome.

Una tale limitazione non appare motivata.

I.  Ultimo elemento posto a condizione per la stipula di una convenzione è che questa deve contenere disposizioni relative alla modalità di rimborso delle spese.

Su tale elemento occorre fermare l’attenzione, in quanto di esso la legge parla in due punti e dello stesso tratta anche un decreto attuativo.

Innanzitutto, nelle modalità devono essere indicati anche i tempi per l’erogazione del rimborso delle spese. Le organizzazioni di volontariato, infatti, vivono quasi esclusivamente con le quote ed i contributi degli aderenti per cui non possono far fronte ad anticipi piuttosto consistenti. Tutto ciò impone che, nel fissare i tempi del rimborso, questi debbono essere resi compatibili con le risorse di cui si dispone, prevedendo, eventualmente, anche anticipi.

In secondo luogo, è da rilevare che la legge prevede, in due punti, i rimborsi derivanti da convenzioni; al contrario, nel decreto 25 maggio 1995, emanato dal ministro Finanze di concerto con il ministro per la Famiglia e la Solidarietà sociale – relativo ai criteri per l’individuazione delle attività commerciali e produttive marginali svolte dalle organizzazioni di volontariato – si parla di proventi derivanti da convenzioni.

Su tale questione sarebbe auspicabile una qualche precisazione.

Da quanto esposto, è possibile dedurre che esistono non poche difficoltà perché una organizzazione di volontariato possa stipulare una convenzione con una struttura pubblica. 
Ciò non avviene per altri organismi, fra i quali vanno ricomprese le Onlus, per i quali non è prevista alcuna condizione.

Queste difficoltà si aggiungono ai molteplici motivi che rendono urgente la revisione della legge-quadro sul volontariato.

 

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