PREMESSA
In occasione della Conferenza Nazionale sul Volontariato che
si terrà l' 11,12. e 13 dicembre a Foligno, l'Osservatorio
Nazionale, intende avviare una riflessione con tutte le
organizzazioni di volontariato al fine di individuare una
strategia comune su alcuni temi essenziali che possano diventare
azione condivisa per i prossimi tre anni.
Il documento che segue, e che viene offerto alle Conferenze
Regionali sul Volontariato, agli Osservatori regionali e a tutte
le organizzazioni di volontariato presenti nel Paese, è
volutamente schematico. Infatti, il suo scopo è quello di
provocare un’ampia riflessione affinchè i delegati che
parteciperanno alla Conferenza Nazionale sul Volontariato possano
realmente tenere conto del contributo dei diversi volontariati
che agiscono nel Paese.
Introduzione: Politiche Pubbliche e Volontariato
La seconda metà degli anni novanta verrà indubbiamente
ricordata per la netta accelerazione della velocità con cui le
politiche pubbliche tentano di adeguare il sistema italiano di
welfare alle sfide in atto. Nel campo previdenziale sta assumendo
finalmente un aspetto concreto il pilastro previdenziale
"complementare" con la nascita e l'autorizzazione di
decine di "fondi pensione"; nell'ambito sanitario si
sta discutendo un'ulteriore razionalizzazione del Servizio
Sanitario Nazionale, sta per entrare in vigore il cosiddetto
"sanitometro", sembrano vicini alla nascita i Fondi
Sanitari Integrativi.
-E' tuttavia nell'ambito delle politiche per l'infanzia e per
la famiglia così come nella lotta contro la povertà nella
promozione del terzo settore e nella regolazione dei movimenti
migratori verso il nostro Paese che si sono registrate le
maggiori novità.
La legge 285 (agosto 1997)" Disposizioni per la
promozione di diritti e di opportunità per l'infanzia e
l'adolescenza" ha rappresentato un momento altamente
innovativo, sia per i contenuti, che per la metodologia scelta e
le possibili forme di implementazione; non ci si è limitati ad
evidenziare i diritti dell'infanzia e dell'adolescenza, ma si è
voluto avviare un processo concreto per assicurare al minori la
possibilità di un pieno sviluppo delle loro personalità.
I soggetti pubblici locali e quelli del "terzo
settore" vengono "obbligati" a progettare insieme
i loro interventi: la collaborazione viene vista come la risorsa
strategica per la promozione dei diritti, per interventi
educativi e ricreativi per il tempo libero, per interventi
socio-educativi per la prima infanzia e di sostegno alla
relazione genitori figli, così come interventi di contrasto
della povertà, del disagio e della violenza.
E' stato istituito I" Osservatorio Nazionale per
l'Infanzia.
E' stata inoltre approvata la maggiorazione degli assegni al
nucleo familiare per i lavoratori dipendenti a reddito modesto:
si tratta di una maggiorazione progressiva in base al numero dei
figli, che diventa relativamente sostanziosa a partire dal terzo
figlio.
Nella legge finanziaria approvata alla fine del 1997 si è
deciso di avviare la sperimentazione di nuove politiche di
"reddito minimo di inserimento ", espressamente rivolte
a contrastare il fenomeno dell'indigenza: quasi 50.000 famiglie
di quarantadue comuni (per la maggior parte situati nel
Mezzogiorno) potranno ricevere entro dicembre 1998 un assegno che
dovrebbe aggirarsi intorno alle cinquecentomila lire e
partecipare a percorsi formativi e/o di recupero volti a
promuovere un inserimento nel mercato del lavoro. L'importo
dell'assegno potrà essere aumentato o diminuito in base alla
scala di equivalenza prevista dalla normativa che regola
l'accesso ai servizi, tenendo conto della composizione familiare:
l'esperimento si protrarrà per due anni.
E' stato poi istituito il Fondo per le politiche sociali,
un'innovazione assai importante: il primo passo per consentire
una politica di ampio respiro nell'ambito socio-assistenziale con
risorse opportunamente accantonate, volto a promuovere standard
uniformi sul territorio, sperimentazioni a livello locale così
come il rafforzamento del terzo settore.
La nuova legge sull'immigrazione ("Disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero",
febbraio 1998) ha finalmente avviato una politica per
l'inserimento e l'integrazione sociale degli immigrati,
introducendo strumenti innovativi: dalla "carta di soggiorno
a tempo indeterminato" alla figura del "mediatore
interculturale", dalla istituzione presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri di un "Fondo Nazionale per le
politiche migratorie" alla promozione di percorsi formativi
"ispirati a criteri di convivenza di una società
multiculturale e di prevenzione di comportamenti discriminatori,
xenofobi o razzisti, destinati agli operatori degli organi e
uffici pubblici e degli enti privati che hanno rapporti abituali
con stranieri o che esercitano competenze rilevanti in materia di
immigrazione", dalle disposizioni contro l'abuso e lo
sfruttamento di donne e minori introdotti clandestinamente nel
paese alle misure per l'inserimento scolastico di bambini ed
adulti immigrati.
Per la prima volta nel nostro paese abbiamo infine assistito
al varo di un provvedimento legislativo volto a promuovere, sia
pure con la sola leva fiscale, le risorse dell'associazionismo,
del volontariato, della cooperazione e dell'imprenditoria
sociale, così come ad incentivare le donazioni verso i soggetti
del cosiddetto "Terzo settore" (il decreto legislativo
4 dicembre 1997, n. 460).
Questo provvedimento di revisione della normativa fiscale
delle organizzazioni non profit è sicuramente destinato ad
incidere sulle linee di sviluppo delle nuove politiche sociali
sempre più basate su forme di collaborazione pubblico-privato.
Le misure di politica sociale inserite dal Governo nella
Finanziaria 1998 da un lato c6nfermano gli orientamenti adottati
negli ultimi anni, ed in questa luce vanno letti l'aumento delle
pensioni sociali, così come delle detrazioni fiscali per i
pensionati con reddito inferiore ai 18 milioni, l'aumento
dell'assegno per le famiglie con almeno tre figli o con reddito
inferiore ai 36 milioni annui, l'esenzione dall'Irpef della
maggiorazione sociale dei trattamenti che riguardano le
integrazioni al minimo, ed infine la riforma del TFR per delega
unitamente al riordino del regime dei fondi pensione (sempre per
delega) ed alle facilitazioni per la previdenza complementare per
il pubblico impiego; dall'altro, invece, aprono finalmente un
discorso atteso da lungo tempo quale la riforma (per delega)
degli ammortizzatori sociali. Andrebbero poi considerati anche il
piano triennale di investimenti nella scuola e le risorse
destinate all'acquisto dei libri di testo per le famiglie meno
abbienti.
Siamo di fronte ad un tentativo forte di riorientare il
sistema di welfare lungo alcuni assi strategici: il superamento
definitivo del monopolio pubblico nelle politiche pensionistiche
e previdenziali, l'avvio di nuove forme di complementarietà e di
collaborazione fra pubblico e privato anche nell'erogazione dei
servizi, la promozione e lo sviluppo delle risorse della società
civile, il sostegno delle forme di convivenza più fragili ed a
rischio, la lotta alle manifestazioni più gravi di esclusione e
di povertà economica, una particolare attenzione all'infanzia ed
alla adolescenza, la ricerca dei livelli più elevati di
inserimento e di integrazione sociale dei soggetti deboli,
l'avvio di politiche -attive per l'occupazione.
Di fronte a questo quadro di politiche pubbliche le forze del
volontariato hanno elaborato posizioni sempre più articolate che
li legittimano ormai a pieno titolo come attori fondamentali del
nuovo welfare da costruire.
Il campo di intervento del volontariato è andato sempre più
estendendosi, e, utilizzando le proprie caratteristiche di
flessibilità e adattabilità, esso si è indirizzato proprio
verso le emergenze che l'evoluzione economica e sociale del paese
man mano rendevano più evidenti.
Il volontariato è riuscito molto spesso a leggere e rendere
esplicite condizioni di emarginazione che, altrimenti sarebbero
rimaste nascoste, trascurate, o non correttamente considerate;
ciò e avvenuto perché proprio il volontariato è capace di
partire realmente dai bisogni. per poi verificare normative,
risorse, interventi possibili e necessari.
Questo approccio culturale ed etico è esso stesso una risorsa
che oggi, però, in una fase di necessaria trasformazione deve
trovare sbocco in uno sforzo collettivo di progettazione equa e
solidale di un nuovo modello delle politiche sociali. E' questo
il "nuovo" di cui ci si deve far carico in una fase
come questa di ridefinizione delle politiche sociali.
Di forte impatto per la ristrutturazione di un serio ed
efficace progetto di politiche sociali sono gli interventi mirati
espressamente a ridurre, in modo graduale ma rapido, e
soprattutto sensibile, il livello di disoccupazione e i livelli
di iniquità, i privilegi e ancor più l'evasione del sistema
fiscale.
Questi interventi hanno immediati riflessi sia nella riduzione
di situazioni di disagio ed esclusione, sia nel rendere più
coerente e chiaro il quadro di base su cui intervenire con le
politiche sociali.
Obiettivi prioritari di questo progetto, secondo i principali
attori del volontariato, sono:
- la individuazione e gli strumenti di intervento per
garantire alla persona singola ed alle famiglie il grado
minimo di condizioni vitali di tipo economico e sociale,
mantenendo la piena agibilità dei diritti civili e sociali;
- la completa ristrutturazione sul piano delle funzioni da
svolgere e dei criteri organizzativi innovativi da adottare,
dei soggetti istituzionali ai vari livelli, con un forte
richiamo a trasparenza, semplificazione e ancora più
responsabilizzazione;
- il riconoscimento pieno ed una adeguata forma di
sostegno e rafforzamento del " terzo settore" che,
se attivato con la necessaria serietà, è di per se in grado
di aumentare in qualità e solidarietà le risorse
disponibili soprattutto, riesce a fare emergere sempre e
comunque tutte le capacità individuali e sociali di autotutela, corresponsabilizzazione e
autorealizzazione.
E' indispensabile che il nuovo sistema di welfare recepisca in
pieno le spinte provenienti dalla società civile. di cui il
volontariato ~ è il più fedele interprete e testimone in
termini di disagio sociale e sofferenza, di bisogni emergenti. di
aspettative di maggiore protagonismo. di un aumento degli spazi
di autodeterminazione e di impegno sociale.
Per realizzare tale processo appare necessario anzitutto
superare il carattere di subalternità e di dipendenza che oggi
penalizza la "questione sociale" nei riguardi della
"questione economica" e della 'questione
politica".
E' necessario che si prenda coscienza fino in fondo dello
spessore e della gravità dei problemi che riguardano oggi la
dimensione sociale, dell'impatto reale che la "questione
sociale" esercita sulla qualità complessiva del nostro
sviluppo.
1 Volontariato e volontariati
1a . Il Volontariato è simile ad una
galassia. Al suo interno troviamo realtà e componenti diverse
per cui col termine volontariato noi di norma indichiamo
l'insieme di più realtà :
1. I volontari, cioè le persone fisiche-soggetti solidali che
si rendono disponibili ad un servizio personale, spontaneo,
gratuito e disinteressato, a servizio di tutta la comunità.
Essi operano tanto a titolo personale quanto in organismi
pubblici o privati - in molti casi combinando la loro attività
con quella di lavoratori o di consumatori-utenti.
2. Le organizzazioni di volontariato che fondano la loro
struttura associativa e la loro attività sulla prevalenza dei
volontari, traendo da ciò una caratterizzazione forte che le
distingue dalle altre organizzazioni del terzo settore.
Viene cosi chiarito che le organizzazioni a prevalenza di
volontariato costituiscono una parte del fenomeno- probabilmente
la più rilevante,- ma non esauriscono la realtà del
volontariato che, per essere correttamente interpretata e
valorizzata nel suo ruolo sociale e politico, deve essere presa
in considerazione anche per la parte che non si esprime
all'interno delle organizzazioni di volontariato, ma opera nella
più ampia galassia delle organizzazioni del terzo settore.
Questa precisazione risulta necessaria per capire che
ogniqualvolta si parli di volontariato nascono una serie di
problemi di cui si dovrà tenere conto nelle varie sedi.
La realtà del volontariato è sempre stata presente nel
nostro Paese, ancor prima dell'unità nazionale. Infatti, di
fronte alle grandi emergenze sociali i cittadini si sono sempre
organizzati nel tentare di rispondere concretamente ai bisogni
presenti nel territorio: si pensi ad esempio alle tante libere
realizzazioni di carità attivate dalla Chiesa Italiana a favore
della popolazione più povere in periodi di assoluta assenza di
intervento dello Stato o alla rete capillare della Società Opere
di Mutuo Soccorso. Il volontariato moderno degli ultimi
trent'anni rinasce all'interno del significativo processo di
trasformazione di tutta la società.
A questa trasformazione hanno contribuito vari fattori che,
più o meno direttamente, hanno influito anche sulla figura e sul
ruolo del volontariato:
a) gli eventi del sessantotto che promuovono una sensibilità
di protagonismo e di partecipazione dei cittadini;
b) il decentramento regionale (1972), che pone il territorio
come unità di riferimento e luogo di confronto e di
collaborazione tra pubblici poteri, forze intermedie e privati
cittadini;
c) la crisi dello stato assistenziale, crisi di uno stato che
nutriva l'ambizione di sostituire in tutto l'iniziativa privata
in campo socio assistenziale. La società rivendica il primato in
rapporto allo Stato ed il pubblico e il privato tentano la via
della collaborazione;
d) pensionamenti, scolarizzazione prolungata, orario
lavorativo unico, disoccupazione che mettono a disposizione delle
persone una grande quantità di tempo . Il tempo libero è il
luogo del consumo di massa (moda, sport, musica) ma anche il
luogo della libera iniziativa, dell'animazione, della
creatività.
e) il rinnovamento della Chiesa, promosso dal Concilio
Vaticano Il, che determina anche una presenza diversa dei
cristiani in Italia. Si apre la stagione del dialogo verso il
"mondo", si collabora sempre più esplicitamente al
progetto di una società a misura d'uomo; i laici diventano
protagonisti del dialogo fra Chiesa e mondo.
Attraverso questi avvenimenti il volontariato si trasforma e,
non dimenticando una tradizione di servizio verso le fasce dei
cittadini più in difficoltà, aggiunge a questo prioritario
impegno un altro obiettivo: il mutamento delle situazioni che
generano povertà ed esclusione sociale. Si potrebbe affermare
che mentre il volontariato nel passato era un soggetto
caritativo, quello di oggi è un soggetto caritativo e politico.
La dimensione politica del volontariato è la novità che
registriamo negli ultimi vent'anni individuando proprio nel
volontariato un nuovo modo di partecipare e interessarsi della
cosa pubblica da parte di molti cittadini.
La dimensione politica del volontariato è quindi
caratterizzata da una presenza nel territorio tesa ad
interessarsi globalmente della qualità della vita della propria
città.
Questo concetto di presenza politica nel Paese di fatto fa
superare un vecchio concetto di volontariato ormai quasi del
tutto oltrepassato, legato alla beneficenza e all'assistenza.
Ma è anche vero che nel Paese si è creata una profonda
differenziazione fra diversi volontariati, non solo legata al
settore specifico di intervento. Oggi esistono organizzazioni ed
associazioni caratterizzate da risorse, dimensioni, radicamento
comunitario, capacità progettuali, livello di specializzazione
assai dissimili.
Questi volontariati hanno assunto un'importanza via crescente
nell'organizzazione sociale italiana fino ad essere considerati
attori fondamentali per lo spessore del tessuto democratico, per
la crescita di una forte etica pubblica incentrata su una chiara
responsabilizzazione dell'individuo, per un sistema di welfare in
grado di affrontare le sfide sociali allargando i confini della
cittadinanza e combattendo i processi di esclusione.
Esiste tuttavia una forte differenziazione all'interno dei
volontariati (intendendo adesso i soggetti collettivi):
a) gruppi informali a livello di quartiere o di piccola
comunità, nei confronti dei quali si auspica una crescita di
sensibilità e di attenzione da parte dei gestori locali delle
politiche;
b) associazioni volontarie ed organizzazioni di volontariato
iscritte ad albi e registri pubblici, che collaborano stabilmente
con i soggetti pubblici sotto varia forma ma principalmente in
convenzione: qui e' più facile rintracciare la presenza di
"reti" nazionali con rappresentanze regionali e subregionali. Spesso sono di piccole dimensioni.
MODELLI ORGANIZZATIVI
1. Un primo modello organizzativo riguarda quei soggetti che
hanno rapporti organici con le istituzioni ecclesiali di rilievo
locale (e che coincidono tendenzialmente con parrocchie e Caritas): struttura informale, scarso impiego di risorse
finanziarie, limitato impiego di volontari ed un intervento di
tipo assistenziale-relazionale prevalentemente solidaristico.
2.Un secondo modello organizzativo si legittima anch'esso
principalmente grazie ai rapporti con le istituzioni ecclesiali:
in genere però questi soggetti appartengono ad associazioni
nazionali di matrice cattolica e presentano, rispetto al modello
precedente, un maggiore grado di strutturazione interna e di
formalizzazione esterna, derivante dalla necessità dell'
associazione nazionale di mantenere un controllo sulle realtà
locali.
3. Un terzo modello si legittima grazie soprattutto alla
funzione sociale pubblica svolta tramite l'erogazione di servizi.
Stretto interscambio con i soggetti pubblici, maggiore
strutturazione interna caratterizzata da una distinzione fra
organi decisionali e tecnico-operativi e una più spiccata
formalizzazione esterna dell'organizzazione, con un aumento della
scala degli interventi ed un processo di professionalizzazione.
Si tratta di soggetti a-confessionali così come di
organizzazioni che mantengono contatti con le istituzioni
ecclesiali sulla base di una comune appartenenza ad ambiti
cattolici, senza tuttavia sviluppare legami organici.
4. Un quarto modello riguarda organizzazioni complesse
"di terzo settore", all'interno delle quali trovano
spazio anche organizzazioni di volontariato che operano come
"sezioni autonome" accanto a cooperative, associazioni
di promozione sociale ed altre forme di impresa sociale.
1b. Le funzioni importanti assolte dal volontariato che
non e' impegnato in senso stretto nella erogazione dei servizi:
"advocacy", promozione della partecipazione, controllo
dell'operato dei soggetti pubblici, sensibilizzazione civica,
allargamento degli spazi pubblici e democratici, costruzione di
rete.
I terreni sui quali si esplica l'azione volontaria sono
numerosi e non riducibili alla sola prestazione di servizi alla
persona, né alle sole situazioni di forte disagio, esclusione,
povertà.
Le finalità alle quali fa riferimento la stessa legge-quadro
preludono al carattere sociale, civile e culturale dell'azione
volontaria, senza circoscriverne i contenuti e le modalità.
Tuttavia, l'esperienza di questi anni nella definizione dei
rapporti fra istituzioni e volontariato è stata molto
caratterizzata dalla preferenza assegnata alla formula del
volontariato come erogazione di servizio. E' stato spesso
trascurato o addirittura lasciato fuori dagli stessi registri
regionali quel volontariato che mobilita persone e risorse sul
terreno della tutela dei diritti umani (razzismo, xenofobia,
antisemitismo), sociali, civili, politici, sul terreno della
partecipazione attraverso educazione permanente, cultura,
istruzione e lotta contro l'esclusione e la povertà, sul terreno
del controllo sull'operato dei soggetti pubblici parte civile,
tribunale del malato) nel campo della promozione della
sensibilizzazione civica, della promozione della salute, della
qualità ambientale, della tutela e valorizzazione dei beni
culturali etc. Si rende quindi urgente una definizione del
volontariato in un senso più ampio, così da ricomprendere a
parità di dignità, di doveri e di diritti, quei volontariati
che, oltre alla prestazione di servizio alla persona, producono
benefici e tutele per le comunità e rafforzano i sistemi di
responsabilizzazione dei cittadini.
Molto volontariato, se non addirittura in modo prevalente,
opera all'interno di organizzazioni di tutela dei consumatori e
degli utenti, di difesa civica, di autogestione di servizi e di
attività di promozione sociale, come nei centri sociali e centri
anziani, nei circoli ed in altre forme organizzative.
Il confine tra associazionismo sociale e volontariato è oggi
meno marcato che in passato.
Anche in questo caso si rende necessaria una riflessione che
porti al riconoscimento ed alla valorizzazione di questo
volontariato il cui limite è solo quello di vivere nascosto
dentro forme organizzative storicamente non identificate come
volontariato.
lc. Esiste infine un livello informale o sommerso in
cui operano almeno il 40% delle associazioni, che pone problemi
assai diversi rispetto a quelle iscritte ai Registri regionali o
provinciali, quindi con possibilità di partnership con i
soggetti pubblici.
Si tratta di quasi la metà dell'universo del volontariato, e
per questo motivo diviene prioritario individuare anche al di là
delle leggi esistenti, una modalità di rapporto con tutto questo
vasto mondo informale. Tutto ciò è necessario per rileggere
ancora oggi il grande valore del volontariato che è la
gratuità.
La gratuità ha sempre caratterizzato (non solo
giuridicamente) in maniera inequivocabile il volontariato. Ma
oggi cosa vuoi dire vivere la gratuità per il volontariato? Non
è forse il caso di riscrivere e riattualizzare questo grande
valore?
Molte organizzazioni di volontariato sono oggi strutturate in
forma mista - un nucleo ridotto di persone a tempo pieno ed un
nucleo consistente di volontari. E' ancora pensabile, per queste
organizzazioni, considerarsi volontariato?
Quali sono oggi i nuovi confini ?
2. I1 ruolo del Volontariato nel riordino del Welfare
2a. Le organizzazioni di volontariato mantengono estesi
e duraturi rapporti con i soggetti pubblici per la realizzazione
di servizi di cui gli stessi soggetti pubblici sono titolari,
attraverso convenzioni o altro tipo di accordi. Può essere
significativo l'esempio delle Pubbliche Assistenze e delle
Misericordie che sul terreno nazionale, in rapporto con gli Enti
Locali, gestiscono quasi tutto il trasporto sanitario (emergenza-
118) e sociale. Ciò attraverso convenzioni regionali,
provinciali o comunali o altro tipo di accordo. La convenzione
riconosce il diritto al rimborso spese alla Associazione, mentre
l'opera del volontario rimane gratuita. Altri servizi sono
gestiti da associazioni di volontariato (scuole, musei etc), da
associazioni ambientaliste, ed altro ancora.
Negli ultimi tempi, il rapporto volontariato soggetti pubblici
si va estendendo anche nella coprogettazione o partenariato per
la presentazione-realizzazione di progetti (europei o locali) di
interesse sociale. Con il nuovo welfare, venendo a cadere il
carattere esclusivamente pubblico dei servizi, subentrando il
sistema di progettazione e realizzazione degli stessi sul
territorio, il rapporto tra organizzazioni di volontariato ed
enti pubblici dovrà avere una forte evoluzione.
Volontariato- terzo settore - enti pubblici dovranno
collaborare tra loro nella programmazione delle risorse pubbliche
e private e nella soddisfazione dei bisogni presenti sul
territorio. Da tale programmazione dovranno discendere progetti
comuni degli interventi all'interno dei quali il volontariato
può assicurare la qualità derivata dalla sua esperienza e dai
legami con le popolazioni.
La realizzazione di questi progetti dovrà prevedere la
partecipazione paritaria di tutti i soggetti secondo le proprie
competenze, sulla base di convenzioni e non di appalti al
ribasso. Ciò. oltretutto, consentirà di evitare il pericolo di
concorrenza e conflittualità tra volontariato ed altri soggetti
del terzo settore.
Appare assai complessa la delimitazione dei campi operativi
che interessano i diversi soggetti del terzo settore:
indubbiamente, però, occorre evidenziare come organizzazioni che
si basano soprattutto su volontari dovrebbero giocare ruoli
diversi da organizzazioni che si affidano - prevalentemente a
personale retribuito: quindi volontariato da un lato e imprese
sociali dall'altro.
Esiste, tuttavia, anche un'area "grigia" fra i due
poli: si tratta di associazioni di volontariato che, pur
appoggiandosi ad un nucleo centrale di volontari, possono
disporre di un discreto numero di persone retribuite e di
dotazioni infrastrutturali non indifferenti; in quest'ultimo caso
possono darsi casi di concorrenza con le imprese sociali
(cooperative sociali, enti morali...).
Nella gran parte dei casi dovremmo invece ipotizzare la
possibilità di un rapporto non concorrenziale, in taluni casi
addirittura "complementare", fra organizzazioni di
volontariato e imprese sociali: alle prime la capacità di
mobilitare energie e motivazioni di impegno diretto verso la
realizzazione di scopi di interesse collettivo, anche erogando
servizi, operando tuttavia ad un livello assai diverso rispetto
alle seconde dal punto di vista delle professionalità da mettere
in campo, cosi come delle dotazioni infrastrutturali da
utilizzare.
Fra le prestazioni erogate oggi, in Italia, dalle
organizzazioni di volontariato troviamo ai primi posti l'ascolto,
l'animazione socio-culturale, l'intrattenimento, l'assistenza
morale (e religiosa), la prevenzione, le visite, accanto
all'educazione, all'insegnamento e all'assistenza sociale: un
Welfare leggero, quindi, destinato, tuttavia, ad assumere
un'importanza crescente nella società post- industriale, dove la
velocità dei cambiamenti, gli effetti sul mercato del lavoro
delle innovazioni tecnologiche, la accresciuta fragilità delle
tradizionali agenzie di socializzazione, la crescita smisurata
delle aspettative e delle conseguenti frustrazioni, producono un
allargamento del disagio all'area degli adulti cosiddetti
"normali" ed una conseguente domanda assai forte di
"ascolto" e di orientamento.
L'organizzazione volontaria costituisce, comunque, a tutti gli
effetti, una struttura organizzativa e sembra in grado, il più
delle volte, di garantire un funzionamento stabile e continuativo
delle sue attività, che superano cosi il livello puramente
"amatoriale" cui taluni critici sembrano talvolta
alludere.
2.b Il ruolo delle reti nazionali nell'orientare l'azione
delle singole organizzazioni.
Le organizzazioni di volontariato che fanno riferimento a reti
nazionali sono sempre più numerose.
Il percorso di costruzione delle reti avviene nelle due
direzioni: le organizzazioni territoriali e locali si associano a
livello nazionale, oppure una iniziativa associativa nazionale
produce organizzazioni locali che vengono messe in rete.
La necessità di mettersi in rete trova spiegazioni in una
serie di fattori: la motivazione ideale e culturale, la
condivisione di un progetto politico di solidarietà, il campo di
azione comune, il reciproco rafforzamento e sostegno, la
rappresentanza e, oggi non ultima, l'esigenza di corrispondere in
modo più adeguato e generalizzato alle nuove sfide e
cambiamenti.
In particolare, la riforma dello Stato Sociale e dell'insieme
del sistema di Welfare chiama in causa il Volontariato per il suo
valore aggiunto di altruismo, di relazionalità e di prossimità
ma anche per la sua capacità di attivare coinvolgimento,
partecipazione, responsabilità, controllo in modo diretto e
diffuso da parte dei cittadini
La mediazione tra cittadini e Stato Sociale esercitata dalla
rappresentanza politica istituzionale non è stata in grado di
attivare il coinvolgimento e la responsabilità dei cittadini. Al
contrario, troppo spesso ha accentuato separatezze e contrasti
burocratizzazioni e rivendicazionismo corporativo con tanto di
conseguenze negative su qualità, efficacia-efficienza e finanche
sulla moralità nella gestione della cosa pubblica.
Tuttavia, le "qualità" del volontariato non sono
mai acquisite in via definitiva, né in modo adeguato alle sfide
della crisi, specialmente se il suo modo di manifestarsi mantiene
solo caratteristiche dello spontaneismo, della casualità, della
emergenza o della sola carità.
E' per queste ragioni che il rapporto sempre più stretto e
ricercato tra volontariato e sistema dei servizi pubblici chiama
in causa le reti nazionali e territoriali del volontariato stesso
come strumenti di orientamento, coordinamento, qualificazione e
rappresentanza del volontariato e delle sue istanze.
La programmazione, come metodo del buon governo anche nella
politica sociale presuppone la interlocuzione tra soggetti di
rappresentanza in grado di co-determinare le scelte. Questo vale
a livello territoriale come a livello nazionale, dove la
rappresentanza sta andando anche verso livelli superiori
interassociativi, come quello della Conferenza dei Presidenti
delle organizzazioni di volontariato ed il Forum Permanente del
Terzo settore.
Questa funzione di rappresentanza ha consentito di far
assurgere il volontariato ed il Terzo settore ad interlocutore
diretto del Governo, fino alla sigla di un "Patto di
Solidarietà" che contiene precisi impegni programmatici per
il Governo, i quali porteranno a completare e migliorare il
quadro normativo del volontariato, dell'associazionismo, della
cooperazione sociale e della mutualità al fine di rendere il
Terzo settore ed il Volontariato un moderno sistema di valori
partecipativi, democratici sociali, economici.
La rappresentanza "istituzionale" del volontariato
si esplica, inoltre, in modo improprio anche all'interno
dell'Osservatorio nazionale del volontariato e negli Osservatori
regionali previsti dalla Legge 266. Qui le reti non sono
rappresentate, ne' ci sono regole che consentano questo, dal
momento che le nomine sono di competenza del Ministro a
prescindere da qualsiasi oggettivo criterio di
rappresentatività. Si pone quindi un problema di riforma
dell'Osservatorio: cosa deve essere (un Consiglio istituzionale
del volontariato, uno strumento di azione del Governo, un organo
di consultazione, un osservatorio passivo) cosa deve fare e come,
chi rappresenta se rappresenta, e per quanto tempo.
Si pone a questo punto la questione della
"identificazione legale" delle reti. La legge quadro
266/91 le ignora completamente. Ciò ha costituito un punto di
debolezza che va recuperato in tempi brevi istituendo un registro
nazionale come luogo di riconoscimento di funzioni nei rapporti
con le istituzioni a livello nazionale.
Se riconosciute ed identificate, le reti potranno svolgere
meglio una funzione determinante per la promozione e diffusione
di volontariato, caratterizzando e qualificando la loro specifica
missione, attraverso l'elaborazione e la diffusione di esperienze
valide significative e la promozione di studi, ricerche,
seminari, convegni da parte delle reti che hanno consentito e
consentono alle organizzazioni aderenti ed all'insieme del
volontariato una crescita senza confronti.
In questo senso le attività formative sono uno dei compiti
più rilevanti e significativi delle reti.
Con l'avvio dei Centri di Servizio del Volontariato si pone
inoltre il problema della non sovrapposizione delle loro finzioni
con quelle delle reti associative: si è ben lavorato alla
costruzione della gestione associativa dei Centri e quelle delle
reti associative cosi da renderli complementari.
Nel sistema di relazioni sussidiarie l'esistenza e
l'appartenenza a reti rafforza la qualità e l'affidabilità del
progetto che il Volontariato svolge di concerto con l'Ente
locale.
2.c "I centri di servizio per il volontariato: un
bilancio provvisorio"
Il Centri di servizio per il volontariato "a favore del
volontariato e da essi gestiti, con la funzione di sostenerne e
qualificarne l'attività" previsti dall' art. 15 della
266/91 sono un'innovazione importante nella legislazione
italiana, non solo per quanto riguarda il volontariato ed il
Terzo settore, ma più in generale per la formazione ed il
sostegno alla cittadinanza attiva.
Non ci sono mai stati in Italia interventi legislativi di
questo tipo riguardanti l'associazionismo tradizionale, a
differenza di altri paesi del Centro-Nord Europa. Qui lo sviluppo
delle associazioni di mutuo soccorso e delle Organizzazioni
democratiche e dei lavoratori, si accompagnò allo sviluppo di
attività formative e culturali per "aiutare i diseredati a
rilevarsi da sé medesimi" , un impegno che fu alimentato
anche dall'esperienza, che risaliva alla fine dell'800, delle
Università popolari e delle University extensions , nate in
inghilterra allo scopo di diffondere le conoscenze scientifiche.
La mancanza di momenti diffusi di formazione culturale
all'impegno sociale ha poi indubbiamente reso più fragile la
nostra cultura civica, sia per quanto riguarda la mancanza di
senso dello Stato, sia facilitando l'affermazione di visioni
sociali di carattere ideologico astratto, fossero esse di
carattere moderato o radicale, che non partivano da un'analisi
attenta della realtà storica concreta. Così alla crisi delle
ideologie non si sono sostituite visioni sociali più colte ma un
impoverimento di carattere culturale, il disinteresse all'analisi
sociale stessa, non a caso i grandi problemi della vita sociale
nazionale o internazionale non trovano spazio adeguato nei mezzi
di comunicazione di massa.
Dalla crescita culturale, sia per quanto riguarda la cultura
della solidarietà come quella di carattere specialistico e
tecnico del volontariato può quindi venire un contributo
importante alla nostra vita pubblica.
Non a caso una legislazione cosi innovativa ha incontrato sul
suo cammino varie difficoltà. La Corte Costituzionale ha dovuto
pronunciarsi per ben tre volte sull'art.25 della 266 e tutte le
volte dando sostanzialmente ragione al legislatore. La Corte ha
così ribadito che il volontariato è "la più diretta
realizzazione del principio di solidarietà sociale che è posto
dalla Costituzione tra i valori fondanti dell'ordinamento
giuridico" ed ha inoltre sottolineato "come
questa moderna visione della dimensione della solidarietà
andando oltre i tradizionali schemi di beneficenza e assistenza
pone il problema di interventi di sostegno da prevedere a favore
delle organizzazioni di volontariato, poiché in loro mancanza,
risulterebbero frustrati, non soltanto le finalità
giustificative della legge stessa, ma anche quei valori
costituzionali sottesi allo sviluppo e al riconoscimento
del volontariato. Ed invero la rilevanza pubblica
dell'espressione individuale ed associativa del valore della
solidarietà, il rispetto dell'autonomia e dell'originalità del
volontariato quale strumento di partecipazione effettiva
all'organizzazione economica, culturale e sociale del Paese, non
può essere limitata al "fare", implicando ciò
evidentemente quanto necessario per sostenere e qualificare
l'attività".
L'attuazione dell'art.15 è così avvenuta con forte ritardo e
solo nel 1996 si ha il primo insediamento di una parte dei
Comitati di gestione dei fondi per il volontariato, e da allora
ne sono stati insediati 16 mentre tuttora non risultano insediati
in Valle D'Aosta, in provincia di Trento, in Friuli Venezia
Giulia e Campania.
I Comitati durano in carica due anni e quelli che ora si
stanno rinnovando o insediando sono composti da 15 membri,
poiché il DM 8/10/97 ha tra l'altro previsto (oltre agli 8
rappresentanti delle Fondazioni Bancarie, ai quattro del
volontariato, al rappresentante della Regione e del Dipartimento
per gli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei
Ministri) un rappresentante degli enti locali. Il DM in
questione, elaborato da un gruppo di lavoro voluto dalle
associazioni di volontariato e dagli enti locali, ha inoltre
introdotto altre significative modifiche al DM 21/11/1991: in
particolare ha stabilito che i Centri possano essere gestiti solo
da un'associazione di volontariato o da enti costituiti a
maggioranza da associazioni di volontariato, che per il secondo
biennio possono essere utilizzati tutti i fondi sino a quel
momento accumulatisi, che nelle regioni dove è stato istituito
più di un Centro sia necessario andare ad un coordinamento che
"miri all'utilizzo ottimale delle risorse disponibili quanto
a costi-benefici, alla collaborazione tra i centri, alla
qualificazione e circolazione delle esperienze".
Quasi dovunque hanno trovato nel volontariato regionale
positiva accoglienza quelle indicazioni di lavoro elaborate
unitariamente dalle federazioni e associazioni di volontariato di
carattere nazionale (in particolare nel documento elaborato a
seguito del seminario organizzato dall'Osservatorio nel Luglio
1995).
I Centri. sinora istituiti sono 42 in 12 regioni, 3 di
carattere regionale Toscana, Marche e Sardegna) e i restanti di
carattere provinciale o interprovinciale; 37 sono gestiti da
associazioni di associazioni nella grande generalità
appositamente costituite e di carattere unitario, rappresentativo
dei settori e delle diverse componenti culturali; 4 hanno come
ente gestore una singola associazione (Molise e Sardegna).
E' difficile dare ora un giudizio sulla funzionalità dei
Centri: i più vecchi funzionano da poco più di.
un anno ed altri sono stati appena istituiti. Bisogna dire che
il lavoro sinora svolto è già un grande risultato, se teniamo
conto che è il frutto di un lavoro avviato a livello nazionale
dal 1994 e quantomeno nel 1995 nelle regioni. Non bisogna
dimenticare che tutti hanno dovuto partire da zero: le
associazioni di volontariato hanno dovuto sollecitare
l'istituzione dei Comitati di gestione, contribuire in maniera
determinante alla definizione dei criteri e dei bandi a livello
regionale, si è dovuto costituire l'organismo unitario di
gestione, reperire le sedi, selezionare e formare gli operatori,
definire esattamente ed attuare programmi relativi ad attività
spesso del tutto nuove.
Questo non vuoi dire naturalmente che non vi siano dei punti
critici, in particolare là dove il volontariato si è diviso e
non è riuscito a trovare degli accordi unitari; in tutti questi
casi ci si è trovati di fronte a soluzioni pasticciate, che
finivano per far prevalere o l'interesse di singoli pezzi del
volontariato o un'influenza eccessiva di regione ed enti locali.
In questi casi i centri sono si stati istituiti, ma hanno
incontrato rilevanti difficoltà di funzionamento.
Al superamento delle difficoltà di avvio certamente sta
contribuendo il lavoro in comune avviato, con la collaborazione
del Dipartimento per gli affari sociali, attraverso gruppi di
lavoro di carattere nazionale tra i Centri su quattro tematiche:
formazione e ricerca, reti telematiche e comunicazione,
informazione e progettazione europea, consulenza legale ed
organizazione dei centri.
Il rapporto tra fondazioni bancarie e volontariato è stato
ovunque buono ed è un esperienza preziosa a cui fare riferimento
per quanto riguarda la discussione in atto in Parlamento sulla
legge di riordino delle stesse.
I rapporti tra i Comitati di gestione e Centri sono in genere
buoni, anche se è da rilevare come il compito di controllo da
parte del Comitato di gestione si esplica spesso attraverso il
dilazionamento dei finanziamenti ai Centri, cosa non prevista dal
DM e che crea non poche difficoltà agli stessi.
Sarebbero auspicabili metodi di controllo anche più assidui,
ma che non interrompano i necessari flussi finanziari.
Ciò su cui non si è invece assolutamente trovato un accordo
nel corso di questi anni con le rappresentanze delle fondazioni
è invece relativo al riequilibrio delle risorse regionali,
sempre più sperequate. Basti pensare che per il discorso
riparto, relativo ai bilanci consuntivi 1994-95-96, le risorse a
disposizione dell'Emilia Romagna sono di 15 miliardi e per la
Sicilia di 187 milioni. Già la Corte Costituzionale in tutte e
tre le proprie sentenze aveva sottolineato la necessità di
andare ad una più equa distribuzione, perché cosi si intaccano
i diritti fondamentali dei cittadini che non possono differire
sul territorio nazionale. Inoltre poichè questa discriminazione
colpisce in particolare il meridione, cosi si fa venire meno un
sostegno al volontariato proprio in quelle regioni dove è già
difficile operare e dove sarebbe tanto più necessaria l'opera
delle associazioni di volontariato.
Da rilevare infine che si è aperto un dibattito in generale
sul finanziamento dei centri; poiche' il processo di
privatizzazione delle banche attualmente controllate dalle
fondazioni porterà ad un elevamento dei proventi, l'1/15 tende
quindi a crescere; bisogna diminuirlo o accrescere i servizi e
allargare i compiti dei Centri e i soggetti che ad essi possono
accedere, naturalmente salvaguardando le finalità di servizio e
sostegno e qualificazione del volontariato, senza aggiungere alla
distribuzione diretta di somme che snaturerebbero la funzione dei
Centri.
2.d La conseguenza della normativa sulle
ONLUS
Gli effetti del Decreto Legislativo 460/97, possono essere
brevemente esaminati sotto diversi profili :
- vantaggi fiscali;
- nuovi adempimenti;
- aspetti problematici.
1) Sotto il primo profilo si può affermare che l'insieme
delle agevolazioni fiscali contenute nel provvedimento è assai
ampio e importante. Tra tutte merita di essere ricordata in primo
luogo la deducibilità fiscale delle liberalità a favore delle
Onlus e quella in materia di imposte dirette.
L'aspetto della detraibilità fiscale delle liberalità va a
colmare una grave lacuna del nostro ordinamento e permetterà un
maggior flusso di fondi privati alle organizzazioni non
lucrative. Nel merito bisogna tuttavia ricordare che poichè tale
disciplina si inquadra nella riforma generale degli "oneri
deducibili", i vantaggi per le persone fisiche saranno in
realtà assai modesti. E' noto infatti che tale risparmio di
imposta potrà essere pari al massimo al 19% di quanto elargito
da persona fisica. Più rilevante è il vantaggio fiscale per le
imprese, che vedono invece limiti di deducibilità più ampi.
Anche la disciplina delle donazioni in "natura", cioè
i beni al cui scambio o produzione è destinata l'attività di
impresa risulta apprezzabile e fortemente innovativa. E' comunque
pensabile che tale leva fiscale non sia in grado di spostare in
modo rilevante il rapporto tra risorse pubbliche e private che
affluiscono al settore, almeno nel breve periodo.
E' difficile prevedere che le risorse derivanti da
finanziamenti detraibili siano cioè in grado di rendere le ONLUS
maggiormente indipendenti ed autonome dal punto di vista
economico, in misura tale quindi da rendere superfluo lo
svolgimento di altre attività, anche di natura commerciale, tese
al reperimento di mezzi e fondi.
Di grande rilievo appare anche l'agevolazione ai fini
dell'imposizione diretta per le attività istituzionali e per
quelle direttamente connesse. In questo caso non si presenta
alcun problema di compatibilità con la legge quadro, in quanto
la previsione del recente decreto si aggiunge a quella relativa
alle attività commerciali marginali di cui al DM 25.5.1995,
estendendo tale concerto e ampliandolo. Il problema delicato che
invece si pone è relativo al concetto di attività direttamente
connessa, specialmente per quei settori di attività che sono
considerati di utilità sociale solo a condizione che le
prestazioni siano rivolte a soggetti svantaggiati. Occorre
definire in modo esatto tale concetto, cosa che non fa nemmeno la
recente circolare, in quanto oltre che non agevolare lo
svolgimento di attività non connesse farebbe perdere addirittura
la qualifica di ONLUS con ovvie e gravissime conseguenze.
Il divieto di svolgere attività diverse da quelle
istituzionali e direttamente connesse, teso a salvaguardare la
purezza di ente non commerciale delle ONLUS, nonchè basato su
evidenti preoccupazioni di neutralità fiscale e di non disturbo
del mercato, rischia di tradursi in effetti negativi per il
settore.
Tale concetto va poi ben riferito agli enti di volontariato
per capire in pratica, se il divieto di svolgere attività
diverse da quelle istituzionali e direttamente connesse valga
anche per gli enti di volontariato oppure prevalga in ogni caso,
la clausola di automaticità.
E' di tutta evidenza che a seconda di tale interpretazione si
renderebbero incompatibili con la qualifica di ONLUS tutta una
serie di attività collaterali, a fini di sostentamento
dell'ente, che andrebbero scorporate e scisse, con ovvie
conseguenze e costi fiscali non irrilevanti.
Tale effetto, andrebbe quanto meno diluito e differito nel
tempo, stame la complessità di alcune realtà del settore.
E' appena il caso di sottolineare che una rigida
interpretazione di attività direttamente connessa renderebbe
vietata anche una qualsiasi attività diversa, quale una semplice
sponsorizzazione.
2) Sotto il secondo profilo, visto soprattutto in ordine agli
enti di volontariato iscritti nei registri regionali di cui alla
legge 266/91, si può affermare che limitatamente a questi enti
non incombono particolari adempimenti nuovi. Come chiarito
infatti in varie sedi, questi enti non devono:
- adeguare i propri statuti;
- effettuare la comunicazione all'anagrafe tributaria;
- modificare il sistema di scritture contabili.
La normativa in esame contiene quindi vantaggi fiscali più
ampi della legge sul volontariato senza ulteriori adempimenti,
almeno sul piano teorico. Tuttavia alcuni problemi sorgono
nell'applicazione pratica per effetto del necessario
coordinamento tra disciplina nuova relativa alle Onlus e
disciplina di cui all'art. 8 legge 266/91.
Soprattutto in ordine al sistema di tenuta della contabilità
appaiono ancora necessari chiarimenti in ordine agli effetti del
nuovo art.25 rispetto al volontariato, specialmente per quello
svolgente attività commerciale.
3) Gli aspetti problematici riguardano in primo luogo il
rapporto, come detto tra vecchia e nuova normativa e la corretta
applicazione della pur rilevante clausola di automaticità. Se
infatti, sul piano teorico la normativa è sufficientemente
chiara, sul piano pratico restano alcuni problemi.
4) La recente circolare ministeriale in materia
Onlus, ha
infatti chiarito e chiaramente interpretato alcune norme. Le
associazioni di volontariato possono scegliere, senza alcuna
comunicazione preventiva all'anagrafe tributaria le norme più
convenienti in un confronto tra l'art.8 della legge 266/91 e il
Decreto Legislativo 460/97. Come ribadito dalla circolare, tale
scelta avviene tranquillamente sulla base di un criterio di
convenienza da valutare in relazione alla posizione e alla
attività della singola associazione. Tuttavia, là dove la
normativa risulta completamente alternativa si pongono i più
rilevanti problemi. Come la stessa circolare illustra, il
problema maggiore è quello relativo all'imposta sul valore
aggiunto, poiché le due fonti prevedono sistemi alternativi ed
opposti:
1. L'art.8 della legge 266/'91 pone "fuori campo"
IVA le operazioni delle associazioni iscritte nei registri
regionali;
2. Il decreto 460 considera imponibili le operazioni delle
Onlus, alcune delle quali in base al tipo di operazione, hanno la
normale esenzione ai sensi dell'art.10 decreto IVA
Poiché la normativa dell' IVA sugli acquisti è rimasta
inalterata e pur con le incertezze di alcune interpretazioni
ministeriali, il sistema è in sostanza basato sull'applicazione
piena dell'imposta agli enti di volontariato, non è affatto
detto che il regime della legge quadro risulti più vantaggioso
di quello nuovo. Infatti, tale regime, ponendo fuori campo di
imposta le operazioni attive, non permette il recupero dell' IVA
sugli acquisti.
Il problema nasce dal fatto che la già citata circolare,
impone una scelta complessiva tra i due sistemi, nel senso che il
regime scelto deve essere applicato per l'insieme delle
operazioni attive.
Tra l'altro non è del tutto chiaro se la scelta deve essere
effettuata per tutte le operazioni in generale svolte dall'ente,
oppure per gruppi di stesse operazioni.
In sostanza, la disciplina IVA per gli enti di volontariato
iscritti ai registri regionali (ONLUS di diritto e
automaticamente) esce dalla riforma del settore estremamente
complessa e molto spesso non vantaggiosa per gli stessi,
specialmente in caso di dimensioni ridotte o di scarsa attività
commerciale.
Altro aspetto piuttosto delicato riguarda alcune conseguenze
della clausola di automaticità, quella cioè che rende gli enti
iscritti automaticamente e in ogni caso "ONLUS".
Può accadere nella realtà che alcuni enti di volontariato
svolgano attività non strettamente rientranti in uno dei settori
di attività di cui all' art. 10 del decreto ONLUS, che abbiano
natura di tipo commerciale. Sorge quindi il dubbio se tali
attività siano più compatibili che non 1o stato di ONLUS e più
in generale di ente di volontariato ed eventualmente come siano
trattate tali attività dal punto di vista della agevolazione ai
fini dell'imposizione diretta. Ci si chiede se siamo di fronte ad
una ONLUS parziale, come avviene per altri enti per esempio
religiosi) per cui tali attività sono compatibili anche se non
agevolate fiscalmente.
2.e Le conseguenze della nuova legislazione
sull'associazionismo di promozione sociale.
La legge sull'associazionismo di promozione sociale è attesa
da tempo: è il pilastro che manca per completare il quadro dei
soggetti del terzo settore. Ora che vi è una proposta di legge
di largo consenso in Parlamento e un'adeguata copertura
finanziaria proposta dal Governo, finalmente è possibile sperare
in una concreta e positiva conclusione di un iter parlamentare
lunghissimo e assai travagliato. La legge deve poter indurre i
seguenti effetti positivi:
a) deve poter ulteriormente selezionare tra gli Enti non
commerciali quelli che per finalità statutarie, natura della
rappresentanza democratica e radicamento nel territorio,
sviluppano una reale azione di promozione della partecipazione e
dei diritti della cittadinanza. Deve quindi premiare la natura
democratica e l'azione sociale di questi organismi. In base a
ciò vanno definiti albi locali e nazionali che possano
monitorare e verificare la rispondenza dei requisiti dei
soggetti;
b) le associazioni di promozione sociale vanno riconosciute
nella loro capacità di associare i cittadini, di rivolgere un
servizio ai soci e di consentire ai soci associati di svolgere un
servizio verso la collettività. Questi tre momenti sono
l'identità del soggetto.
Ciò che consente alle associazioni di promozione sociale
quando svolgono attività nella forma codificata per le ONLUS di
beneficiare della normativa prevista nella fattispecie;
c) la legge deve valorizzare insieme l'associazionismo locale
e l'associazionismo a carattere nazionale. Deve assicurare la
continuità al valore storico della grande tradizione democratica
del nostro Paese e favorire la capacità di autogoverno e di
autodisciplina dell'associazionismo a livello locale;
d) le associazioni di promozione sociale per la natura e il
valore sociale che le caratterizzano debbono poter usufruire al
pari di altri soggetti del regime di agevolazione delle
donazioni, del convenzionamento con gli Enti pubblici,
dell'accesso alle risorse Comunitarie, dell'accesso agevolato al
credito.
3. Le riforme per un Welfare
che allarghi l'inclusione sociale e l'area della cittadinanza.
3.a
Appare di fondamentale importanza sviluppare una forte
politica della comunicazione per aumentare il grado di conoscenza
del volontariato, come pure per combattere stereotipi e
pregiudizi sul "buon samaritano" o sull'eroismo dei
volontari.
Occorre inserire nei percorsi e nei curricula scolastici
esperienze di volontariato, cosi come esperienze di lavoro:
entrambe debbono consentire l'acquisizione di "crediti
educativi" o di "bonus" da spendere nel sistema
formativo nazionale ed europeo.
Occorre prevedere nei contratti collettivi di lavoro, così
come nella legislazione lavoristica la possibilità di periodi
"sabbatici" per esperienze di volontariato, (oltre che
per esperienze di studio legate alla formazione e/o
all'aggiornamento).
All'interno della comunità locale di riferimento appare
necessario attivare tutti gli strumenti possibili (da piccoli
sussidi alla messa a disposizione di strutture, ad offerte
formative) per favorire e promuovere l'associazionismo ed il
coinvolgimento dei singoli cittadini, anche su piccoli progetti.
3.b
Nello schema di disegno di legge "Disposizioni per la
realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi
sociali", approvato recentemente (giugno 1998) dal Consiglio
dei Ministri, c'è un importantissimo richiamo nell'articolo 1,
comma 4, sulla pluralità dei soggetti che "provvedono
all'offerta dei servizi": "soggetti pubblici e soggetti
privati, organismi di utilità sociale non lucrativi, organismi
di cooperazione, associazioni di volontariato, comprese quelle
delle famiglie, fondazioni, cooperative sociali, enti di
patronato, quali soggetti attivi nella progettazione e della
realizzazione degli interventi". Nulla di preciso viene poi
sviluppato negli articoli successivi.
Si tratta, quindi, di costruire una proposta politica che
possa collocare i diversi soggetti del volontariato all'interno
della rete dei servizi e del sistema di welfare: formazione,
politiche fiscali, nuove regole per la collaborazione con i
soggetti pubblici, rafforzamento della capacità della società
civile di autotutela e autoprotezione sociale, raccordo fra i
diversi attori del terzo settore; sono solo alcuni elementi che
dovrebbero essere sviluppati all'interno della proposta da
costruire con la Conferenza.
4. Innovazione, tecnologia e formazione
4.a
Nell'ambito sociale e sanitario anche le associazioni di
volontariato, per dare risposta a determinati bisogni, hanno
iniziato a fare uso delle nuove tecnologie o, più precisamente,
delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.
Le esperienze di più vecchia data si riferiscono ai servizi
telefonici - le cosiddette social lines - ovvero a servizi
informativi, di ascolto, di sostegno psicologico o di consulenza
rivolti a diverse fasce di popolazione con particolari problemi
od in situazione di emergenza.
Tra le prime esperienze vi è quella di Telefono amico,
risalente alla metà degli anni '60.
Bisogna attendere però gli anni '80 per vedere un vero e
proprio fiorire di iniziative, sia pubbliche che di terzo
settore.
Un secondo esempio è dato dalle esperienze di gestione di
servizi di telesoccorso o teleassistenza.
Se già nel caso delle social lines diventa evidente che le
reti telecomunicative divengono il supporto di ampie reti
sociali, nel caso della teleassistenza si apre l'opportunità non
solo di erogare, tramite le nuove tecnologie, un nuovo servizio,
ma anche quella di utilizzare la rete telecomunicativa come
veicolo del coordinamento di un intervento di assistenza
organizzato secondo il modello della rete. La teleassistenza
viene cosi a configurarsi come un dispositivo essenziale perché
si sviluppi, nella cura degli anziani e dei disabili, un sistema
d'azione integrato, ovvero caratterizzato dall'attivazione
concertata di servizi pubblici e privati, socio-assistenziali e
sanitari (territoriali, domiciliari e residenziali), e delle reti
informali di solidarietà ("arentali, amicali, di vicinato e
di terzo settore), in grado di cogliere in tempo reale
l'insorgere del bisogno e permettere, irine, l'intervento
personalizzato degli stessi.
Qui il volontariato entra in gioco in una duplice veste: nelle
esperienze più avanzate si presenta come nodo della rete di
assistenza organizzata attorno all’utente ed attivabile da
una centrale operativa sulla base delle condizioni di salute e
dei bisogni degli utenti rilevanti dall'attività di monitoraggio (telecontrollo); in altri casi il volontariato si presenta come
gestore del servizio (si tratta in genere di associazioni di
volontariato già impegnate nelle attività di emergenza
sanitaria).
Se ci spostiamo ulteriormente verso il settore sanitario
troviamo altre esperienze particolarmente significative di
utilizzo delle nuove tecnologie. Ed è il caso, ad esempio,
dell'attività di ospedalizzazione domiciliare oncologica
condotta dall'Associazione Nazionale Tumori (ANT) di Bologna a
favore di ammalati terminali.
Le reti telecomunicative e telematiche sono anche
l'infrastruttura portante dei sistemi provinciali e regionali
dell'emergenza sanitaria riorganizzati in seguito al D.P.R. del
27 marzo 1992. I1 coinvolgimento di tutte le richieste di
soccorso alla centrale operativa del 118 (in genere a base
provinciale) ha richiesto l'organizzazione a rete di tutte le
risorse disponibili sul territorio, in larga parte a carattere
volontario (Pubbliche Assistenze, Misericordie, ecc.).
Anche in questo caso la rete telecomunicativa e telematica
supporta una rete socio-organizzativa di cui fanno parte soggetti
pubblici e dei terzo settore.
Il rapporto delle associazioni di volontariato con le nuove
tecnologie non finisce però qui. E' noto che il fenomeno
tecnologico per eccellenza degli ultimi anni è lo sviluppo di
Internet.
Non è un caso dunque. che la rete delle reti sia diventata
uno strumento per l'erogazione di nuovi servizi o per il supporto
dell'attività associativa anche da parte del volontariato
(accesso a fonti informative, comunicazione interorganizzativa,
offerta di informazioni ai propri associati quando dispersi su
ampi territori, ecc.). Come risulta chiaro da questa prima
presentazione, le nuove tecnologie, se correttamente impiegate,
possono dispiegare effetti positivi in termini di innovazione nel
sistema dei servizi di welfare, spesso anche grazie alle
esperienze che vedono partecipe il volontariato. Dal punto di
vista dei destinatari di questi servizi preme mettere in luce
come si tratti oramai di una gamma assai ampia che va dagli
anziani agli ammalati terminali o agli ammalati in dismissione
protetta, dai disabili ai minori ecc..
Altri aspetti possono essere evidenziati se si adotta un punto
di vista sostanziale. Innanzitutto l'opportunità che le nuove
tecnologie offrono in termini di veicolazione di nuove forme di
erogazione di servizi, ora sempre più accessibili a distanza. In
secondo luogo c'è la valenza anche organizzativa delle nuove
tecnologie. La riorganizzazione a rete tra i servizi, con anche
la partecipazione del volontariato, viene indubbiamente
facilitare laddove è supportata da un'adeguata innovazione
tecnologica. Questa risulta assai utile nella misura in cui
consente di innalzare la soglia di complessità sostenibile in
una rete di cooperazione, ovvero nella misura in cui, riducendo i
costi di transazione, rende più facile agli attori comunicare,
scambiare informazioni, coordinarsi. In terzo luogo vi è
l'esigenza di una forte mediazione sociale e culturale che tali
tecnologie richiedono per venire diffuse ed utilizzate, specie
nel caso i destinatari siano soggetti appartenenti a fasce deboli
della popolazione. Da questo punto di vista il ruolo giocato dal
volontariato sembra poter essere assai importante, da un lato
facilitando la diffusione in gruppi altrimenti marginali,
dall'altro potendo fungere da intermediari nei confronti delle
istituzioni impegnate nella promozione delle nuove tecnologie.
Qui le reti sociali possono effettivamente divenire il canale di
diffusione dell'innovazione, come è noto ormai da tempo.
Le organizzazioni di volontariato sono presenti all'interno
della nostra comunità civile come elemento dinamico, critico ed
innovatore, capaci di per se', per la loro caratteristiche e per
le attività che svolgono, di contribuire alla crescita della
coscienza sociale e dunque al rinnovamento della società.
Consapevoli dell'importanza del loro ruolo dinamico ed attivo,
le associazioni di volontariato hanno individuato da tempo nella
formazione uno strumento essenziale per la permanente verifica
della definizione dei propri compiti e della propria identità:
uno "specifico formativo" per garantire e tutelare 16
"specifico del volontariato", al fine di evitare il
rischio dell'autoreferenzialità, della perdita di autorevolezza
e della conflisione di identità e ruoli all'interno del Terzo
settore.
L'uso consapevole della formazione e della ricerca permette al
volontariato:
- l'elaborazione di una propria lettura ed analisi della
realtà sociale, attraverso la conoscenza critica dei processi
economici che regolano la vita della nostra società e
determinano la povertà e la marginalittà sociale di fasce della
popolazione (di contro: azione volontaria di tipo assistenzialistica, volontariato improvvisato senza capacità
progettuale, volontariato isolato e disorganizzato, assenza di
progettazione in rete, incapacità di trasformare il proprio
intervento e gestire le proprie competenze in base alle esigenze
del territorio);
- l 'indicazione di percorsi finalizzati alla rimozione e
prevenzione delle cause che provocano quelle situazioni di
disagio o quei problemi sociali per le quali è richiesto
l'intervento del volontariato (di contro: volontariato fine a se
stesso, creazione di processi di dipendenza);
- scelte operative innovative sorrette da competenze d'
eccellenza e professionalità in una 'ottica progettuale di lungo
periodo e d'insieme (di contro: azione volontaria inefficace ed
in alcuni casi controproducente, attività frammentarie ed
incostanti nel tempo);
- un 'azione socio-politica tesa, attraverso la conoscenza del
contesto, del quadro legislativo e delle politiche sociali, a
svolgere una funzione di tutela, controllo e denuncia verso
inadempienze, ritardi, sprechi, inefficienza, abusi ed omissioni
(di contro: volontariato riparatorio);
- una verifica permanente della propria identità e del
proprio ruolo, come risultato delle azioni formative precedenti
(di contro: rischio di un volontariato statico che vive in
funzione delle attività che ha promosso senza capacità di
rinnovamento ed aggiornamento, perdita delle motivazioni
dell'essere e del fare, nascita delle "lobby" del
volontariato, nascita del "business" del volontariato,
volontariato utilizzato strumentalmente da realtà estranee al
volontariato ed alla sua cultura, perdita della "cultura del
volontariato" all'interno del volontariato stesso, perdita
dello "specifico del volontariato" e confusione di
ruoli tra volontariato ed associazionismo, assenza della cultura
del collegamento).
Questo tipo di formazione non può essere concepita dunque
come una trasmissione di conoscenze nell’ambito delle
discipline tradizionali, "calata dall'alto", imponendo
metodi contenuti decisi altrove. Il processo di formazione
richiesto ed adeguato è quello dell' autoformazione, di
riflessione critica e creativa a partire dalle esperienze svolte
da ciascun gruppo e dai progetti di intervento. E' questa
un'esigenza imposta non solo da ragioni di democrazia, perchè in
una società complessa occorre una partecipazione intelligente
dei singoli soggetti individuali e collettivi. La formazione non
è separabile dalla ricerca, deve essere preceduta dalla ricerca
e deve essere ricerca e verifica essa stessa, attraverso un
'immersione e un tirocinio nella realtà che si deve affrontare.
La formazione dei volontari è caratterizzata da una elevata
complessità che rende improduttivo l'insegnamento cattedratico
tradizionale: occorre cioè partire dalle specifiche realtà e
problematiche nella quali opera il volontario (formazione in
situazione, metodi attivi).
L insieme di questi fattori impone uno stile particolare di
"formazione partecipata" in cui ricerca, formazione e
operatività sul campo sono strettamente intrecciate in un
processo di formazione-azione e ricerca-azione. Qui cioè si
attua ai livelli più consapevoli il rapporto educativo, nel
quale del resto "ogni scolaro è sempre maestro e ogni
maestro è sempre scolaro".
Si tratta quindi anche di attività che hanno un elevato
valore innovativo, un laboratorio permanente per la struttura
formativa e di verifica sul campo per la ricerca, nel quale un
flusso continuo di conoscenze che emergono dal sociale si
incontra con le discipline tradizionali.
Occorre una formazione di base. specifica di settore.
Permanente, diffusa di inserimento dei "nuovi e di
"quadri" e responsabili. che deve essere sia formazione
motivazionale (l'essere e il fare volontariato), sia formazione
alla cittadinanza attiva (all'interno della quale l'essere
volontario assume un significato del tutto peculiare), sia
formazione tecnica (tesa a creare concreta capacità di
intervento nel proprio settore), sia formazione socioculturale e
"Politica" (finalizzata cioè alla conoscenza del
contesto sociale e politico nazionale e internazionale, degli
altri soggetti sociali e istituzionali, delle politiche sociali e
del quadro legislativo ed alla maturazione di una capacità di
intervento e indirizzo delle politiche sociali nei settori
d'intervento delle associazioni di volontariato).
4.b
E' anche evidente come i fabbisogni formativi appaiano
destinati a cambiare in relazione ai ruoli da giocare nel sistema
di welfare ed ai modelli organizzativi.
Vanno comunque evidenziati anche percorsi formativi volti ad
accrescere le capacità gestionali ed imprenditive da un lato, e
la specializzazione professionale dei diversi operatori,
dall'altro.
Particolarmente importante è costruire percorsi formativi che
consentano di attuare nella maniera meno "costosa" la
transizione da una leadership carismatica ad una leadership di
tipo manageriale, questione assai rilevante, come è noto, per
molte organizzazioni.
5. L 'autorappresentazione del volontariato
5.a
La legge 266/'91 è nata per incentivare e sostenere cammini
di sincera collaborazione tra il volontariato e Pubblica
Amministrazione; questa collaborazione cosi tanto auspicata dal
volontariato, perché era in funzione del progetto di cambiamento
e di lotta all'esclusione sociale, che impone un lavoro
coordinato, non sempre ha dato in questi anni grandi risultati.
Le stesse regioni, che hanno legiferato per recepire la legge
266, hanno spesso prodotto un rapporto Istituzione/volontariato
di livello cartaceo burocratico, dimenticando le istanze di
programmazione comune.
Oggi nel momento in cui si ridisegna il rapporto tra i
soggetti del privato sociale e 1o Stato appare necessario
ridisegnare la normativa sul volontariato, perché individui
chiaramente il ruolo del volontariato in questo contesto storico.
E' necessario inoltre purificare la norma di tutti quegli
appesantimenti burocratici che hanno caratterizzato l'attuazione
di questi anni.
Lo stesso Osservatorio Nazionale deve trovare un suo ruolo
specifico che sia di guida e di sostegno ai molti volontariati e
alle Istituzioni regionali. Diviene necessario ripensare alla sua
composizione e alla sua operatività.
5.b
"Riflessione" sui progetti ex art. 12- Legge 266/'91
- Riferimenti attuali
In materia di progetti la realtà di oggi è costituita:
1. dall' art 12-comma l/d - della legge n. 266/1991;
2. da una disponibilità di bilancio che ormai si dimostra
inadeguata rispetto al flusso numerico e alla consistenza delle
domande, come deducibile dalle seguenti cifre
Stanziamenti n. domande Importo domande
1996 2.000.000.000 167 11.195.073.444
1997 2.000.000.000 352 25.000.000.000
Le cifre che precedono vanno lette tenendo presente che la
qualità media dei progetti è risultata scarsa dal punto di
vista della tecnica di redazione e - soprattutto - non ha
rivestito le caratteristiche di innovazione e di risposta alle
emergenze sociali che costituiscono l'essenza dell' art. 12/1.d
già citato e dei bandi che ne discendono;
3. da una metodologia di assegnazione che vincolata da
circostanze obiettive (si veda il limite imposto dallo
stanziamento) finisce per dover assumere parametri di giudizio
che hanno preponderante contenuto formale;
4. dall'evoluzione del ruolo e degli obiettivi del
volontariato (si veda il dibattito sulla attualità della stessa
legge-quadro) che deve scontare:
- dell'operatività presente e futura dei Centri di servizio
(fondi disponibili sulla base dei consuntivi consolidati al 1996:
L.85 miliardi);
- dell'incontro-confronto del volontariato con il secondo e il
terzo settore (del quale sono segni sensibili le iniziative
parlamentari a livello dileggi, disegni di legge e indagini), con
conseguente rischio di supportare progetti che al volontariato
sono soltanto paralleli quando non estranei.
- Una prospettiva possibile
In relazione alla premessa senza entrare nel merito di
iniziative 'tecniche" che possono migliorare le procedure
concorsuali relative ai finanziamenti dei progetti, possono
essere valutate alcune soluzioni, in modo combinato o
alternativo:
1. la modifica del comma l/d dell'art. 12 citato, nel senso di
superare i progetti e destinare il relativo-esiguo plafond ad
altri scopi per esempio: un fondo di rotazione a favore dei
Centri di servizio meno finanziati o privi di finanziamenti;
iniziative regionali particolarmente significative; sostegno alle
coperture assicurative obbligatorie delle organizzazioni di
volontariato; iniziative editoriali di elevato valore didattico).
Ai fini di una eventuale diversa destinazione dei finanziamenti
si tenga presente che il numero dei progetti per i quali è stato
richiesto il finanziamento esercita scarsa incidenza nell'ambito
delle attività svolte dalle sole 10.000 organizzazioni di
volontariato sociale e la dimensione del dato statistico è
ancora più relativa se si valuta che i progetti sono
prevalentemente proposti dalle grandi e medie organizzazioni a
carattere nazionale;
2. l'aumento degli stanziamenti annuali, attribuendo loro un
"peso risolutivo" nella incentivazione della capacità
operativa delle organizzazioni. Questa scelta esige selezioni e
controlli rigorosi;
3. l'assunzione, da parte dell'Osservatorio, di opzioni di
base, quali la destinazione dei fondi a "oggetti
mirati" (anche in relazione ai programmi del Ministero della
solidarietà sociale), l'opzione a favore di piccoli gruppi
ricchi di risorse umane e poveri di supporti economici;
4. il monitoraggio dei progetti - soprattutto da parte
dell'Osservatorio Nazionale – per utilizzarli come
"sensori" dell'operatività delle associazioni e trarne
materia per l'azione di promozione e sviluppo del volontariato,
cosi come prefigurato dall'art. 12 più volte citato e dalla
estesissima normativa nazionale e regionale che alla vita della
solidarietà si riconnette.
GRUPPI Dl LAVORO PREVISTI
NELL'AMBITO DELLA CONFERENZA NAZIONALE DEL VOLONTARIATO (Foligno
11,12 ,13 dicembre 1998)
1. Le forme organizzative
2. La comunicazione
3. La qualità dei servizi
4. Il contesto europeo
5. La formazione
6. Le innovazioni normative
7. Il decentramento
8. Volontariato e genere
9. Le politiche giovanili
10. Le politiche di rete
11. I centri di servizio
12. Volontariato e mercato
13. I volontariati.
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