IL DOCUMENTO CONCLUSIVO
APPROVATO DALLA XII COMMISSIONE AFFARI SOCIALI DELLA CAMERA (*)
1. Obiettivi e metodo dell'indagine
1.1 Le ragioni
dell'indagine conoscitiva.
Il presupposto da cui ha preso le
mosse l'indagine conoscitiva sul terzo settore - deliberata dalla XII
Commissione nella seduta del 10 ottobre 1997 - è la consapevolezza che il
fenomeno del terzo settore rappresenta ormai una realtà rilevante dal punto di
vista economico e sociale, che si è imposta all'attenzione non solo del
dibattito accademico, ma anche di quello politico. Si tratta di una realtà che
ha assunto connotazioni molto diversificate e difficilmente delimitabili e,
proprio per questo, richiede uno sforzo di comprensione attento e puntuale nei
suoi diversi aspetti.
Dal punto di vista della regolamentazione giuridica, infatti, si registra una
vasta congerie di norme che disciplinano i diversi profili con i quali le
attività del terzo settore risultano intrecciati (quello fiscale piuttosto che
quello civilistico, quello, delle politiche sociali piuttosto che quello del
rapporto con i poteri pubblici). Convive, accanto a questi aspetti, un'ampia
zona non disciplinata direttamente da norme legislative, ciò che rende spesso
disomogenea e non coordinata tutta l'attività del terzo settore.
Nell'ultima legislatura è emersa pertanto l'esigenza di una disciplina organica
della materia, capace di andare oltre il carattere settoriale dei provvedimenti
legislativi vigenti.
L'indagine conoscitiva è stata considerata lo strumento più opportuno per
gettare le basi per un intervento normativo organico, in un dialogo costante con
tutti i soggetti che operano nel settore in modo da acquisire i diversi punti di
vista in materia.
Essa ha costituito inoltre un necessario punto di riferimento per il lavoro
legislativo che si è svolto parallelamente nel corso della XIII legislatura.
1.2 Il metodo
dell'indagine.
La Commissione ha istituito nel
proprio seno un apposito Comitato permanente con il compito di acquisire tutti
gli elementi di informazione e conoscenza necessari. Al fine di rendere più
proficuo il lavoro, si è proceduto secondo una metodologia complessiva che
consentisse di organizzare l'acquisizione della documentazione e
dell'informazione attorno ad alcune questioni fondamentali. Si è così
costruito un metodo certamente positivo che ha consentito di affinare di volta
in volta gli interventi. Così già nella fase preliminare allo svolgimento del
programma di audizioni è stato affidato ad alcuni esperti il compito di
approfondire alcuni temi specifici in modo da puntualizzare meglio l'ambito di
riferimento dell'indagine conoscitiva e consentire l'acquisizione delle
informazioni da parte degli interlocutori istituzionali e sociali in modo
organizzato.
In particolare:
1) il professor Lester Milton
Salamon, direttore della Johns Hopkins University (U.S.A.), si è
particolarmente soffermato, nella seduta dal 5 novembre l997, sugli aspetti
concernenti le prospettive di sviluppo del settore non profit nell'ambito delle
riforme del Welfare State;
2) il professor Nicolò Lipari,
ordinario di diritto privato presso l'Università La Sapienza di Roma, è
intervenuto, nella seduta del 29 gennaio 1998, sui diversi profili giuridici
concernenti il terzo settore in vista di una sua regolamentazione sotto il
profilo civilistico;
3) il premio Nobel per
l'economia, professor Amartya Sen della Harvard University ha infine
approfondito, nella seduta del 14 maggio 1998, i profili etico-sociali ed
economici del terzo settore.
Si è quindi proceduto alla redazione di un documento intermedio con l'obiettivo
di focalizzare le principali questioni da approfondire nel corso dell'indagine
conoscitiva, evidenziando le tematiche sulle quali si sarebbe dovuto sviluppare
il confronto con i soggetti istituzionali e con quelli del terzo settore, al
fine di orientare il contributo informativo di tali soggetti verso gli obiettivi
dell'indagine stessa.
1.3 Gli obiettivi dell'indagine.
Tra i possibili diversi ambiti di interesse, si
è scelto di focalizzarne alcuni ritenuti cruciali per lo sviluppo del terzo
settore e per le prospettive della legislazione in materia.
Nel documento intermedio viene ribadita, in primo luogo, l'importanza di
identificare i criteri in grado di individuare positivamente la nozione di terzo
settore, essenziale per procedere poi alla definizione normativa del non profit.
Si è quindi sottolineata la necessità di chiarire se quest'ultimo intervento
debba passare attraverso una legge di principi ovvero attraverso una
legislazione settoriale, nella diffusa consapevolezza della necessità di un
aggiornamento e di un completamento della vigente normativa che disciplina solo
alcuni aspetti del terzo settore e che risulta ormai superata dal radicale
mutamento della realtà sulla quale incide.
A questo fine si pone come condizione pregiudiziale quella di fare in modo che
la disciplina normativa eviti sia la creazione strumentale di organizzazioni che
si "travestono" da non profit al solo scopo di eludere le regole
fiscali, sia l'alterazione della corretta concorrenza nel mercato.
Si è ritenuto necessario infine, definire il ruolo che il non profit può
svolgere nell'ambito delle politiche di riforma del Welfare State.
Ciò significa sostanzialmente verificare il rapporto con lo Stato, da un lato,
e con il mercato, dall'altro, questioni che intersecano in modo pregnante gli
aspetti relativi alla sussidiarietà istituzionale e sociale. Sulla base delle
questioni evidenziate nel documento intermedio sono State svolte, quindi, le
audizioni dei soggetti previsti nel programma dell'indagine conoscitiva.
1.4. Indagine sulla disciplina
dell'impresa sociale svolta dal CNEL.
A completamento della documentazione utile a fini dell'indagine conoscitiva la
Commissione ha inoltre richiesto al CNEL, sulla base dell'articolo 147, comma 2,
del Regolamento della Camera, di compiere un'indagine sulla disciplina
dell'impresa sociale, in modo da acquisire specifiche informazioni e conoscenze,
anche di carattere comparato con le esperienze di altri paesi europei.
L'indagine svolta dal CNEL è stata presentata il 12 maggio 2000.
Essa contiene, tra l'altro, una proposta per la disciplina dell'impresa sociale,
elaborata partendo dall'analisi dei modelli economici degli enti non profit
nonché dall'inserimento di questi ultimi nel quadro costituzionale e nella
disciplina del mercato, per arrivare ad analizzare i possibili modelli
strutturali, i finanziamenti, la disciplina fiscale.
1.5. Missione di studio a
Bruxelles.
Una delegazione del Comitato
permanente, infine, ha svolto una missione di studio a Bruxelles il 21 ed il 22
settembre 1999 partecipando anche ai lavori di valutazione del progetto "DIGESTUS",
sostenuto dalla Commissione europea e promosso dalla Fondazione Europa
Occupazione sul tema dell'impresa sociale. Nel corso di tale missione si è
proceduto inoltre ad acquisire informazioni presso gli organismi della
Commissione attraverso incontri con i rappresentanti delle direzioni competenti.
È emerso, in particolare, che gli ambiti nei quali l'Union europea promuove
azioni in favore del terzo settore riguardano principalmente la definizione
degli indirizzi per la predisposizione dei piani nazionali per l'occupazione
nonché delle linee guida per l'assegnazione dei fondi strutturali.
1.6. Il contributo conclusivo
degli esperti.
A conclusione dell'indagine
conoscitiva - protrattasi per un lungo tratto di legislatura
- si è ritenuto utile affidare agli uffici della Camera il compito di elaborare
il materiale di documentazione acquisito,
avvalendosi a tal fine anche della consultazione
di esperti. L'obiettivo perseguito dalla Commissione è stato quello di riconsiderare
i temi ed i contenuti dell'indagine conoscitiva alla luce delle novità intervenute
nel corso della legislatura sia sul piano politico-istituzionale che su quello
legislativo. Accanto a questa esigenza se ne è affiancata un'altra rappresentata
dell'opportunità di verifica e gli ambiti di ulteriore intervento e le prospettive
verso le quali sembra poter essere indirizzata la futura disciplina del terzo
settore. Il lavoro svolto nell'ambito dell'indagine conoscitiva può pertanto costituire,
a conclusione della legislatura, la prospettiva dalla quale guardare anche alla
prossima legislatura ed al lavoro che ancora resta da fare.
2. La complessa realtà del
terzo settore
Affrontando la questione del
terzo settore, l'indagine conoscitiva si è trovata di fronte,
innanzitutto, alla necessità di delimitare il campo e di affrontare la
questione della definizione stessa del terzo
settore. Il fenomeno in esame infatti è a volte qualificato,
appunto, come terzo settore, indicando essenzialmente l'associazionismo
a fini non lucrativi e quindi comprensivo del volontariato, della cooperazione,
della mutualità; altre volte si parla di enti non profit, volendo in tal modo
indicare quegli organismi che producono beni e servizi, il cui status non permette
loro di essere fonte di reddito o profitto per coloro che le costituiscono, controllano,
finanziano; altre volte ancora si ragiona di privato sociale, accentuando gli
aspetti sociali del fenomeno. Questa difficoltà si riflette anche nell'analisi
di tipo economico: non è infatti
assolutamente agevole individuare con precisione le dimensioni
del terzo settore. Ciò avviene, oltre che per problemi legati alla definizione
del fenomeno, anche perché a livello di sistema statistico nazionale si è
avviato solo da poco una precisa individuazione del loro ambito operativo
nonché del loro volume di attività. In ogni
caso, sono emersi alcuni dati che - seppure non provenienti
da fonti ufficiali - appaiono significativi poiché contribuiscono a delineare in
modo più netto le dimensioni del fenomeno.
Già dal 1990 risultano occupati a tempo pieno nel terzo settore più di 420
mila persone, pari a circa il 2 per cento del
totale, mentre nel 1997, in Europa, ogni 5 nuovi
posti di lavoro, uno è stato creato nell'ambito del non profit. Si può inoltre
calcolare che il fatturato del terzo settore
complessivamente considerato oscilla tra i 25
ed i 33 mila miliardi. Il terzo settore costituisce quindi una realtà molto diversificata
che è essenzialmente costituita da soggetti, aventi differenti connotazioni
giuridiche, che operano in settori non governati dal principio autoritativo,
proprio dello Stato, né dalle logiche del profitto che animano il mercato.
L'indagine sembra aver consentito di trovare un elemento fermo per classificare
i soggetti del terzo settore: l'elemento
essenziale è costituito dall'assenza di scopo di
lucro, che si sostanzia non nella preclusione a svolgere attività
imprenditoriali, bensì nel divieto di
redistribuire gli utili tra gli associati. Sono quindi organizzazioni private
che perseguono interessi di natura collettiva in aree di rilievo sociale e con fini
solidaristici. Fondamentale è l'aspetto della connotazione ideale del fenomeno,
che spinge le persone ad agire per una
motivazione interiore: l'analisi costi/benefici è,
quindi, in questi casi molto diversa da quella propria di realtà orientate al perseguimento
del profitto.
All'interno di questa ampia definizione, convivono, dunque, ciascuna con le
proprie specificità, sia le organizzazioni
di volontariato (legge n. 266 del 1991), che possono
assumere la connotazione giuridica che ritengono più appropriata, purché essa
sia compatibile con lo scopo solidaristico, devono avere una struttura interna democratica
ed essere iscritte in appositi registri tenuti dalle regioni; sia le cooperative
sociali (legge n. 381 del 1991), che agiscono nei settori sanitari, socio-assistenziali
ed educativi perseguendo un fine che è esterno al gruppo sociale
che le costituisce, essendo orientato alla promozione umana ed alla integrazione
sociale dei cittadini; sia le organizzazioni non governative (legge n. 49 del
1987) che hanno la finalità di svolgere attività di cooperazione allo sviluppo
in favore delle popolazioni del terzo mondo.
Meno pacifica è invece l'interpretazione che ricomprende in questo ambito anche
le fondazioni bancarie, che scorporate
dall'azienda bancaria (che svolge l'attività creditizia)
orientano il proprio ruolo di sostegno nei settori sociali e culturali. A diversa
finalità risponde invece la classificazione degli enti non profit prevista dal decreto
legislativo n. 460 del 1997 che mira esplicitamente ad individuare beneficiari
di provvidenze fiscali.
2.1 L'impresa sociale.
Una particolare attenzione sotto
il profilo della definizione merita l'impresa sociale.
Si tratta di una categoria economica nella quale rientrano enti non profit che operano
sul mercato (non profit market). Il fatto che un ente non profit possa svolgere
un'attività economica organizzata al fine della produzione e dello scambio di
beni o servizi, sembra oramai acclarato e condiviso, ritenendosi precluso il
solo perseguimento del lucro soggettivo; ciò
che è escluso pertanto è la redistribuzione degli
utili tra gli associati (o al fondatore). La tradizionale impostazione del
codice civile del 1942 che escludeva
sostanzialmente questa possibilità, dal momento che
la distinzione tra i libri I e V coincideva con quella tra enti non commerciali
ed enti commerciali, è stata praticamente
superata. In un primo tempo, infatti, si sosteneva
la necessaria coincidenza tra scopo di lucro ed attività economica d'impresa,
propri delle società commerciali, e tra lo scopo ideale e l'attività non economica,
tipici invece delle associazioni e fondazioni. Tale distinzione corrispondeva
grosso modo alla dicotomia privato/pubblico, ma con la nascita delle società
commerciali pubbliche la coerenza del disegno si andava dissolvendo, per lasciare
il posto a diverse ricostruzioni. Si è, quindi, concentrata l'attenzione sul concetto
di lucro per individuare un discrimine sicuro ed invalicabile tra enti commerciali
e non commerciali. Nascono così la nozione di lucro oggettivo, che consiste
nella realizzazione dell'utile, e lucro soggettivo, relativo alla distribuzione dell'utile
tra i soci. Ciò che si considera pertanto precluso agli enti non profit è esclusivamente
il perseguimento del lucro soggettivo, ossia la redistribuzione degli utili
tra gli associati.
L'impresa sociale è, quindi, una delle forme che possono assumere gli enti non profit
ed è caratterizzata - appunto - dal divieto di distribuzione degli utili, dall'intervento
in campo sociale e dalla carica ideale che motiva coloro che anno vita
all'iniziativa, con la capacità per tali organizzazioni di mobilitare volontari
e risorse. L'impresa sociale è tale, però,
non solo se produce un bene meritorio, ma se
vi è la certezza della destinazione altruistica del bene. La socialità
sussiste, quindi, solo se sia possibile
assicurare la etero-destinazione del patrimonio, frutto dell'impresa
sociale. Tratto di identità dell'impresa sociale è anche quello di produrre
beni relazionali in ragione di quel principio di reciprocità che supera il mero
meccanismo dello scambio.
Permangono tuttavia ancora talune perplessità in ordine a tale figura ed alla
sua appartenenza al terzo settore sulla
scorta dell'interpretazione secondo la quale l'impresa,
in quanto tale, non può fare a meno di criteri di economicità della gestione,
a prescindere dalle finalità ulteriori che si prefigge l'imprenditore. Appare prevalente
comunque la posizione di quanti ritengono che l'impresa sociale rientri a pieno
titolo nel terzo settore, del quale condivide pregi e difetti. Per quanto
riguarda i primi, si sottolinea che lo
svolgimento di tale attività supplisce alle inefficienze del settore
pubblico nella produzione di determinati beni ed in settori particolarmente sensibili
(sanità, assistenza, ecc.). La risposta a tali carenze si rivela vantaggiosa in
termini sia quantitativi che qualitativi. Inoltre, l'impresa sociale si pone
come alternativa anche alle inefficienze del
mercato, allorché l'adozione dello strumento contrattuale
non si riveli idoneo a tutelare i beneficiari della prestazione.
D'altronde, visto che l'attività è svolta senza fini di lucro, la qualità del
prodotto non è sacrificata alla prospettiva
di un maggiore guadagno: l'ente non profit colma in questo
modo delle asimmetrie informative nei confronti degli utenti. D'altro canto, la causa
non lucrativa dell'impresa sociale comporta degli svantaggi sotto il profilo funzionale.
Innanzi tutto, il vincolo di non distribuzione degli utili riduce gli stimoli all'efficienza
di gestione - alle cui carenze non corrisponde un ricambio del gruppo di
controllo - scoraggiando altresì gli investimenti, dal momento che un soggetto non
è incentivato a conferire risorse per controllare un ente che comunque non remunera
il suo investimento. Inoltre, una disciplina di favore per l'impresa sociale potrebbe
provocare fenomeni di parassitismo e di opportunismo, che si sostanziano
nello svolgere fittiziamente un'attività non lucrativa al solo scopo di beneficiare
dei vantaggi (generalmente) fiscali. Inoltre, tali benefici comportano il rischio
di alterare il mercato della concorrenza, tanto più grave in presenza dei fenomeni
appena indicati.
Resta comunque aperta la questione se queste realtà debbano essere oggetto di una
disciplina specifica - magari nell'ambito della riforma del codice civile.
Alcuni tratti di questa disciplina sono
delineati nello studio predisposto dal CNEL su incarico
della Commissione: ma la scelta intorno a quale modello orientarsi sembra
meritare ancora ulteriori approfondimenti.
2.2. La frammentazione del quadro
normativo.
Le difficoltà di carattere
definitorio si riverberano anche sul piano della regolamentazione
giuridica del terzo settore. Questo è, infatti, caratterizzato dalla sostanziale
carenza di una normativa di portata generale e dall'assenza di una forma
giuridica tipica. Gli organismi non profit assumono quindi la veste delle varie figure
di ente privato contemplate dal codice civile. Il legislatore è, quindi, intervenuto
con discipline parziali aventi carattere settoriale che hanno interessato esclusivamente
alcune realtà del terzo settore o hanno regolamentato solamente alcuni
profili dell'attività dei soggetti del terzo settore. Questo è il caso della
legge n. 266 del 1991, relativa al
volontariato, della legge n. 381 del 1991, in materia di cooperative
sociali, della legge n. 49 del 1987, riguardante le organizzazioni non governative;
allo stesso modo hanno operato la legge n. 218 del 1990, sulle fondazioni
bancarie o il decreto legislativo n. 460 del 1997, che interviene sul regime
fiscale delle organizzazioni non lucrative (ONLUS). Ne deriva una visione parziale
frammentata che non consente di cogliere gli aspetti sostanzialmente unitari
del fenomeno.
3. Le novità della XIII
legislatura
Nel corso della XIII Legislatura
si sono registrati una serie di elementi di forte novità politica
che ha posto al centro dell'attenzione la problematica del terzo settore. Si è
trattato non solo di un mutamento del contesto politico-istituzionale ma anche della
realizzazione di alcune importanti acquisizioni legislative tali da rendere necessaria
una riconsiderazione dell'intervento normativo fino ad allora perseguito.
Sotto il primo profilo, va ricordato, in primo luogo, il dibattito svolto
nell'ambito della Commissione bicamerale per
le riforme costituzionali sulla riforma della seconda parte
della Costituzione. In particolare la discussione sul cosiddetto principio di sussidiarietà
orizzontale ha costituito il presupposto per la definizione normativa di uno
spazio politico e sociale nel quale inquadrare il ruolo e le funzioni del terzo settore.
L'articolo 56 della proposta di modifica costituzionale prevedeva, infatti, che
le funzioni che non possono essere più adeguatamente svolte dalla autonomia dei
privati debbano essere ripartite tra le comunità locali, organizzate in comuni
e province, le regioni e lo Stato, in base al
principio di sussidiarietà e di differenziazione,
nel rispetto delle autonomie funzionali, riconosciute dalla legge.
La titolarità delle funzioni spetta, secondo questa impostazione, agli enti
più vicini agli interessi dei cittadini,
secondo il criterio di omogeneità e di adeguatezza delle strutture
organizzative rispetto alle funzioni medesime.
Come chiarito nella relazione illustrativa al progetto di riforma questo nuovo
articolo affronta il rapporto tra gli enti
politici territoriali, Stato compreso, e i privati. Si tratta di
una questione di principio che ha suscitato attenzione e critiche di particolare
rilievo ideale: già nell'articolo 2 della
Costituzione la persona umana viene considerata
potenzialmente capace di attività di rilievo pubblico e, quindi, tali da limitare
fin dall'origine i poteri degli enti politici, locali, regionali o nazionali. La
formulazione dell'articolo 56 intende
riprodurre questo rapporto tra pubblico e privato
nel senso della necessità della motivazione della scelta dello strumento pubblicistico
ogni qualvolta la persona dimostri di esser capace di svolgere "più adeguatamente"
le attività che l'ente pubblico intenderebbe svolgere. La questione è
stata poi nuovamente affrontata in occasione dell'esame del disegno di legge costituzionale
di modifica del Titolo V della seconda parte della Costituzione, ove, nel
testo approvato in prima lettura sia alla Camera sia al Senato, si è inserita
una disposizione ai sensi della quale
"Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e comuni
favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento
di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà".
Nell'ambito di questo dibattito si inserisce anche la petizione popolare n. 846 presentata
alla Camera a dei deputati l'11 gennaio 1999 e sostenuta dalle principali organizzazioni
del terzo settore nella quale si chiede che l'introduzione nella carta costituzionale
del principio di sussidiarietà. Questa pressante esigenza di regolamentazione
e di sostegno allo sviluppo del terzo settore è inoltre espressa nella
risoluzione n. 6-00073 (Volontè ed altri) approvata dalla Camera dei deputati nella
seduta del 18 febbraio 1999, nella quale si sottolinea la necessità di promuovere
e di completare un sistema organico di legislazione a sostegno del terzo
settore e di costruire politiche organiche di promozione e sviluppo dell'impresa
sociale nel nostro paese. Merita infine di essere ricordato in questa sede
il crescente coinvolgimento del terzo settore nelle decisioni macroeconomiche
di carattere generale che certificano, in qualche misura anche sul
piano istituzionale il ruolo assunto da tale realtà sul piano sociale ed economico.
Al riguardo si ricorda che le principali associazioni espressione del terzo
settore hanno sottoscritto un protocollo aggiuntivo con il Governo con il quale hanno
condiviso l'accordo tra il Governo e le parti sociali del dicembre 1998 sul "Patto
sociale per lo sviluppo e l'occupazione".
3.1. Le novità sul piano
normativo.
Significative novità sono inoltre intervenute anche sul piano normativo. Già
con l'articolo 51 della legge n. 448 del 1998
(collegato alla manovra finanziaria per il 1999)
si è prevista l'estensione di alcune agevolazioni in favore delle imprese industriali
anche alle cooperative sociali di cui all'articolo 1, comma 1, lettera b), della
legge 8 novembre 1991, n. 381, che presentino progetti per la realizzazione di nuove
iniziative o per il consolidamento e lo sviluppo di attività già avviate.
L'auspicio è che tale risultato venga immediatamente realizzato con l'apposito decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, già da tempo all'attenzione del Governo.
Altri interventi rilevanti si rinvengono, ad esempio, nell'ambito della nuova
disciplina dell'immigrazione (D.Lgs. 25
luglio 1998, n. 286,) là dove al terzo settore è assegnato
un ruolo rilevante di tipo sussidiario per l'implementazione delle politiche sociali
collegate all'accoglienza, all'assistenza ed all'inserimento degli immigrati.
Nell'ultima parte della legislatura sono state infine approvate due importanti
leggi.
La prima, legge n. 383/2000 per la disciplina dell'associazionismo sociale, ha come
obiettivo quello di favorire il formarsi di nuove realtà associative e di
rafforzare quelle esistenti ed istituisce
quindi presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un
Fondo per l'associazionismo finalizzato a sostenere finanziariamente talune iniziative.
Il provvedimento detta in via generale disposizioni concernenti la costituzione
e le attività delle associazioni, istituisce registri nazionali e regionali nei
quali possono iscriversi le associazioni di promozione sociale ai fini dell'applicazione
degli interventi previsti nel progetto di legge stesso, crea appositi osservatori
nazionali e regionali per il monitoraggio delle realtà associative e per il supporto
alle iniziative in favore dell'associazionismo, stabilisce infine il regime fiscale
ad esse applicabile ed altre provvidenze in loro favore.
È tuttavia con la legge n. 328 del 2000, recante norme per la realizzazione di
un sistema integrato di interventi e servizi
sociali, che la tematica del terzo settore assume
connotazioni del tutto innovative. In tale provvedimento sono infatti previste diverse
disposizioni per il coinvolgimento pieno dei soggetti pubblici e privati e, in particolare
di quelli del privato sociale: si tratta di un coinvolgimento che riguarda sia
la fase della programmazione degli interventi sia quella della gestione della
rete dei servizi. Questa legge tuttavia si
segnala per il suo carattere di svolta nella concezione
stessa dello Stato sociale portando a compimento una transizione del ruolo
statale da assistenziale ed interventista a prevalente funzione regolatrice.
Con questa legge si inaugura una legislazione sociale di diverso tipo rispetto
alle precedenti: si passa, cioè, da
un'impostazione di politiche pubbliche di sostegno attraverso
forme di sussidi a fondo perduto a forme di "promozione assistita" o
di "sovvenzioni finalizzate" spesso
rivolte a distinte categorie piuttosto che alle singole
persone per arrivare, appunto con la legge n. 328/2000, ad una ridefinizione del
ruolo stesso delle politiche pubbliche. Questo intervento legislativo si pone, infatti,
in piena sintonia con le prospettive di riforma del sistema di welfare dove federalismo,
sussidiarietà verticale e orizzontale si intersecano per animare un'effettiva
solidarietà sociale in chiave pluralistica.
3.3. Il terzo settore nella
prospettiva di riforma del Welfare State.
Lo sviluppo crescente del
fenomeno del terzo settore - o, forse, sarebbe più esatto dire
l'accresciuta e diffusa consapevolezza del ruolo che può assumere - nel perseguimento
di obiettivi solidaristici in ambiti di rilievo sociale è certamente legato
alla grande trasformazione delle modalità organizzative dello Stato sociale.
Da questo punto di vista occorre osservare come risulti significativo il
passaggio da un'amministrazione pubblica non
più solo autoritativa e di comando, ma soprattutto erogatrice
di servizi e, quindi, strutturata su moduli anche di tipo partecipativo e consensuale.
Si tratta di un'evoluzione che caratterizza anche altri ordinamenti ed è
connessa alla consapevolezza che il perseguimento degli interessi della collettività
da parte dello Stato è irriducibile alla mera protezione di spazi di libertà privata
individuale e, per altro verso, che questo non ha più alcun monopolio nella cura
di interessi pubblici che, invece, è rimessa in capo all'intera comunità nazionale.
La stessa dicotomia tra pubblico e privato nell'evoluzione dello Stato sociale contemporaneo
è rimessa fortemente in discussione quanto meno sotto il profilo della
gestione dei servizi pubblici tanto più se si considera il fenomeno del progressivo
distacco dei suddetti servizi dall'ambito del potere pubblico (perseguito anche
attraverso il processo di privatizzazione). In questo modo si opera, in altri termini,
una separazione tra la titolarità delle funzioni pubbliche e quella della gestione:
la prima governata da logiche sempre meno autoritative e più partecipative,
la seconda sempre meno rispondente in modo esclusivo a logiche di profitto
soprattutto quando si tratta di servizi alla persona.
In questo contesto il terzo settore - che si trova all'intersezione delle
dimensioni statuali, da un lato, e del
mercato, dall'altro - vede necessariamente valorizzato il proprio
ruolo e la propria funzione.
4. Conclusioni
Acquisita la rilevanza delle
dimensioni sociali ed economiche del terzo settore, posta
ampiamente in luce nel corso dell'indagine conoscitiva, occorre considerare che
la legislatura che volge a conclusione rappresenta, sicuramente, un significativo
punto di svolta nelle politiche pubbliche in materia.
Il Parlamento, infatti, con gli interventi normativi precedentemente illustrati,
ha continuato a muoversi lungo il percorso
del riconoscimento istituzionale e della promozione
delle attività e dei soggetti del terzo settore, con realizzazioni di alto profilo
istituzionale che appaiono espressione e svolgimento dei valori di profondo pluralismo,
partecipazione democratica e solidarietà sociale, che animano la nostra
Carta costituzionale a partire dai suoi primi articoli e che sembrano giustificare
e richiedere un ampio concorso di soggetti pubblici privati per la realizzazione
del principio di uguaglianza sostanziale enunciato nell'articolo 3, secondo
comma, della Costituzione.
Non si può non riconoscere, in tali risultati normativi, i tratti di
un'evoluzione politica e culturale che marca
un segno di profonda diversità con il passato: dall'orientamento
di complessivo disfavore nei confronti dei "corpi intermedi", di cui si
rinviene esempio nel codice civile, e che si riflette nella predisposizione di
uno strumentario giuridico volto
prevalentemente a istituire i momenti di controllo e istituti
tutori nei loro confronti - si è pervenuti al riconoscimento del valore sociale
delle organizzazioni private che perseguono
interessi di natura collettiva con finalità solidaristiche,
fino al coinvolgimento, in varie forme, delle loro attività con quelle istituzionalmente
svolte dai poteri pubblici. È di tutta evidenza, in quest'ottica, che l'insieme
delle realizzazioni normative sul terzo settore, e la filosofia di fondo che esse
esprimono, costituiscono, oramai, lo scenario di fondo con il quale ogni successivo
intervento normativo in materia dovrà confrontarsi: facendo comunque salvo
lo "spirito" dei risultati conseguiti e acquisiti, il futuro
legislatore dovrà infatti contribuire a
risolvere i problemi rimasti aperti, per fornire coerenza, sistematicità, piena
operatività al settore, svilupparne le potenzialità di integrazione sociale e migliorarne
le relazioni operative con il sistema dei pubblici poteri.
Il lavoro svolto sui versanti conoscitivo e legislativo e la riflessione che ne
è scaturita consentono di individuare alcune
linee di azione e di indicare alcune prospettive
ulteriori di intervento.
a) l'attuazione degli indirizzi
legislatvi. È evidente che dalle modalità con cui verrà dato
seguito alle decisioni del legislatore molto dipenderà sul futuro del terzo settore.
Alcuni interventi attendono ormai da tempo di essere attuati (ad esempio, la
previsione dell'articolo 51 della legge n 448 del 1998, ovvero la costituzione
dell'authority
di settore) e non si può più aspettare. Ma è dalla concreta attivazione delle
nuove leggi che molto ci si attende anche per verificare la coerenza dei comportamenti
ai modelli costruiti. Da questo punto di vista appare quindi opportuno
sviluppare un costante confronto tra tutti i soggetti interessati per non lasciar
disperdere un patrimonio legislativo accumulato con grande sforzo.
b) il completamento del quadro
normativo. Vi è la piena consapevolezza che il quadro
normativo del settore richiede ulteriori acquisizioni che sarà compito della prossima
legislatura, qualora la presente non avesse la possibilità concreta di incidere
ulteriormente, di completare (si ha qui riguardo, in particolare, alla nuova disciplina
del servizio civile o a quella sulla cooperazione allo sviluppo).
Tra le priorità che la prossima legislatura dovrà sviluppare ci sarà quella
di adeguare la legislazione ai nuovi principi
riformatori realizzati soprattutto nell'ultima parte
della XIII legislatura. A questo fine sembra opportuno rimeditare anche la configurazione
ed il ruolo che i diversi soggetti del terzo settore sono venuti ad assumere
nel tempo in ragione della stratificazione legislativa che, se da un lato ha
sostenuto tutto il settore, dall'altro ne ha irrigidito l'autonomia entro canoni
predeterminati. L'obiettivo da perseguire è,
quindi, quello di tentare di restituire ad essi
quella flessibilità e capacità di innovazione che costituiscono gli aspetti
più peculiari dell'esperienza del terzo
settore.
Questa prospettiva si lega direttamente ad una questione più generale che
attiene alla riorganizzazione complessiva
della normativa vigente. L'inadeguatezza del codice
civile a regolare la realtà del terzo settore e la frammentarietà della normativa
vigente impongono, infatti, una riflessione in merito alla necessità di definire
una disciplina organica del non profit. Le soluzioni emerse nel corso dell'indagine
conoscitiva si muovono su due piani: il primo, più incisivo, mira alla riforma
del codice civile, al fine di adeguarlo al mutato contesto sociale, economico ed
istituzionale; il secondo, al contrario, non ritiene maturi i tempi per un
intervento di così vasta portata ed esprime
un favore verso la definizione di una legge di principi
ovvero di un testo unico (di carattere non meramente compilativo), in grado di
riorganizzare e regolare in modo sistematico ed omogeneo le realtà presenti all'interno
del terzo settore. Tale normativa dovrebbe configurarsi come un intervento
"leggero", che non imponga quindi eccessivi vincoli ed incasellamenti,
che potrebbero deprimere e limitare lo
sviluppo del non profit e la ricchezza della sua
pluralità di forme organizzative. Dovrebbe, infatti, trattarsi di una
legislazione di principio che, pur
prescrivendo taluni requisiti minimi di contenuto per lo statuto o l'atto
costitutivo dell'ente (ad esempio: divieto di distribuzione degli utili; democraticità
interna), garantisca la pluralità delle forme organizzative sulla base di
alcuni principi comuni e, in particolar modo, di quelli dell'efficienza amministrativa,
della trasparenza e dell'informazione sulla gestione.
Un ulteriore tema si impone infine all'attenzione del legislatore ed è quello
legato alla revisione del sistema e delle
forme di controllo operato sui diversi soggetti del terzo
settore che risulta essere spesso, contemporaneamente, eccessivo ed inefficace.
Questi infatti sono diretti a valutare, anche attraverso il rispetto dei vincoli
concernenti l'organizzazione e l'attività, le possibilità di raggiungimento
della finalità cui viene correlato il
sistema premiale; ma sono sfociati in una pluralità di modelli
di riconoscimento, diretti a selezionare l'accesso ai diversi regimi di favore, al
punto che una singola tipologia organizzativa può essere oggetto di più valutazioni
e conseguenti iscrizioni in appositi registri o albi. Il cambiamento dell'indirizzo
legislativo da un'impostazione di tipo premiale ad un'altra di tipo più regolativa
rende perciò ancora più urgente una revisione del sistema dei controlli.
c) l'apertura della prospettiva costituzionale. La necessità di consolidare e rafforzare
il ruolo del terzo settore e, nel contempo, l'esigenza di ancorare le innovazioni
più rilevanti della XIII legislatura a principi inderogabili, sembra favorire l'apertura
di una prospettiva costituzionale. Questa dovrebbe muoversi secondo una
logica inversa a quella tradizionale delle riforme costituzionali - che partono dalle
enunciazioni di principio a cui seguono attuazioni sul piano della legislazione ordinaria.
In questo caso la prospettiva costituzionale dovrebbe seguire alle realizzazioni
intervenute sul piano della legislazione ordinaria, consacrando formalmente
le acquisizioni già intervenute, stabilizzandole e consolidandole, e, nel
contempo, facendone scaturire ulteriori implicazioni e sviluppi. Questa esigenza
presenta comunque profili di estrema complessità sul piano dei contenuti anche
perché risulta intrecciata con la discussione sul principio di sussidiarietà.
Tale complessità è stata già riscontrata nel corso della legislatura come
ricordato nell'ambito dei lavori Commissione
bicamerale per le riforme istituzionali anche se in
quella sede il dibattito è stato spesso costretto all'interno di angusti spazi ideologici.
Le ambiguità e le incertezze racchiuse storicamente nell'idea di sussidiarietà,
che resta sospesa fra un obiettivo di disposizione gerarchizzata dell'ordine
sociale ed un'istanza di protezione delle unità minori, ha infatti fortemente
condizionato gli orientamenti in Campo.
Ora anche il progetto di riforma costituzionale del titolo V della parte seconda
della Costituzione (all'esame delle Camere in
seconda lettura) tocca questa complessa problematica
là dove prevede (nuovo articolo 118 della Costituzione) che lo stato, le
regioni, le province ed i comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei
cittadini, singoli o associati, per lo
svolgimento di attività di interesse generale, sulla base, appunto,
del principio di sussidiarietà. In questo caso il riferimento alla sussidiarietà
"sociale" resta incluso nel raggio di azione della sussidiarietà "istituzionale":
tale collocazione ha comunque un rilievo significativo in quanto inserisce
il terzo settore in una prospettiva di riforma dello Stato in chiave federalista
dove è evidente la volontà di declinare i poteri pubblici su livelli il più possibile
vicini ai cittadini.
Quale che sia lo sviluppo che avrà questa prospettiva occorre tener conto di
alcuni punti fermi dell'attuale assetto
costituzionale. In primo luogo, il riconoscimento costituzionale
del terzo settore dovrebbe essere tale da preservare la libertà e la spontaneità
del vincolo associativo, sia quanto alla formazione di esso che quanto ai
profili strutturali. In secondo luogo, occorrerebbe preservare la configurazione
essenzialmente dinamica e competitiva che il
principio costituzionale pluralistico ha
assunto sulla scorta della lettura integrata degli articoli 2 e 3 della
Costituzione.
(*) presentato il 27 febbraio
2001 a Roma
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