a cura della FIVOL (Fondazione italiana volontariato)
Alcune premesse
Sono condivisibili le valutazioni di quanti riconoscono alla legge-quadro 266/91 lo svolgimento, fin dalla
data della sua promulgazione, di un ruolo positivo, soprattutto ai fini dell'acquisizione di soggettività politica da parte del
volontariato.
Parallelamente, appare innegabile il proposito di introdurre nella legge 266 le innovazioni
che l'evoluzione (idee, costume, strumenti…) e l'esperienza possono suggerire.
La legge costituzionale n. 3/2001 ha introdotto alcune variabili importanti nell'organizzazione del sistema
giuridico italiano, che vanno a incidere sulle prestazioni svolte dal volontariato.
Atteso che con la sentenza n. 75/1992 la Corte costituzionale ha stabilito che il
volontariato non è una "materia", la disciplina ad esso relativa non è in quanto tale assegnabile alla competenza dello
Stato o delle Regioni. Per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti e le attività svolte dal volontariato occorre pertanto – ai
fini normativi - fare riferimento alle competenze fissate dalla nuova legge costituzionale; ne consegue: per le attività
volontarie oggetto di attribuzione esclusiva non esistono possibilità di equivoco; relativamente a quelle di legislazione
concorrente spetta in primo luogo alle Regioni la potestà legislativa piena, a meno che lo Stato non voglia intervenire per
determinare i principi fondamentali ad esse inerenti.
La specificità del volontariato va protetta e anche per questo è necessario tracciarne profili e confini
conformi alla "Carta dei valori", così che ne risultino chiare le distinzioni dagli altri organismi operanti nel
sociale.
Il tema della specificità legittima quello della contrarietà all'adozione di un'unica disciplina
(impropriamente si parla di " testo unico") per volontariato - terzo settore - impresa sociale . Non appare,
infatti, giustificato adottare una sola normativa per soggetti diversi tra loro, addirittura non tutti rientranti nel paradigma del
non profit e per i quali sembra più urgente e risolutivo accelerare la riforma dei libri primo e quinto del codice civile.
Non è assolutamente condivisibile pensare a una modifica della normativa sul volontariato affidandola a una
delega al Governo piuttosto che alla discussione parlamentare.
Alcune delle proposte formulate si ricollegano anche alle conclusioni alle quali era pervenuto il gruppo di
lavoro istituito dall’Osservatorio nazionale per il volontariato (delibera di approvazione 5 luglio 1999).
Alcuni punti specifici di riflessione
Il titolo della legge. L'oggetto. Si potrebbe più propriamente titolare la legge
"Le organizzazioni di volontariato", anche perché una legge non può disciplinare tutto il volontariato, come è dato
evincere dall’attuale titolo. Sono da considerare come organizzazioni di volontariato, nel rispetto delle loro funzioni e della
loro finalità, i coordinamenti, i collegamenti, le federazioni e altre forme associative che rientrino in un paradigma
predeterminato.
La gratuità e l'assenza dei fini di lucro. A parte la conferma della
differenza di significato tra i due concetti (già presente nella legge 266), il tema della gratuità è centrale rispetto alle
ipotesi di modifica.
Attenuarlo, sia pure in nome di una semplificazione burocratica o di una necessità pratica,
significherebbe intaccare la caratterizzazione della specificità del volontariato ( riaffermata dalla Carta dei valori in modo
netto) per la cui difesa vale ragionare anche per principi.
L'ipotesi di autocertificazione di spese forfetizzate entro limiti massimi predeterminati ed
esentate da imposizione previdenziale ed erariale, deve scontare non solo la difficoltà di conciliazione con le regole del fisco,
ma anche la sua vicinanza al rischio del concetto di stipendio (nero).
Sul tema appare tuttora valida la formulazione della legge 266 (rimborso di sole "spese
effettivamente sostenute per l'attività prestata, entro limiti preventivamente stabiliti dall'organizzazione di
appartenenza").
Lavoratori dipendenti e autonomi. La genericità di quanto disposto dal primo
comma dell’articolo 3, lascia pressoché indefinito il numero degli operatori volontari che operano in una organizzazione
di volontariato.
Pur senza ricorrere alla fissazione di un "tetto" stabilito in cifra assoluta o
percentuale, sarebbe opportuno quantomeno identificare meglio il tipo di apporti lavorativi che occorrono per qualificare o
specializzare l’attività svolta dalle organizzazioni stesse.
Anagrafe. Si propone l’istituzione di un’anagrafe presso il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali, con modalità assimilabili a quelle già adottate per le organizzazioni non lucrative di utilità
sociale (art.11, d. lgs. 460/97) e introducendo una norma inequivoca sul valore dell’anagrafe stessa (solo censimento oppure
premessa per l’ottenimento di benefici?).
Alle Regioni rimarrebbe la facoltà di istituire anagrafi proprie, da collegare con quella
nazionale tramite segnalazione di iscrizioni e cancellazioni.
Finanziamenti. Il problema riguarda particolarmente i centri di servizio ma
anche le singole organizzazioni di volontariato finora relegate alla fruizione dei soli esigui finanziamenti (2 miliardi all’anno)
assegnati dall’Osservatorio nazionale per progetti specifici.
Relativamente ai centri di servizio sussiste l’handicap del flusso di finanziamenti da
proporzionare al volume delle attività che si vogliono intraprendere, flusso fortemente in calo, in applicazione dell’articolo 8
del d. lgs. 153/99.
In ogni caso, poiché il meccanismo in vigore risulta negativamente condizionato dalla
collocazione territoriale dei centri, si potrebbe ricorrere alla creazione di parametri distributivi ponderati che vadano a
riequilibrare i fondi presenti nelle regioni più penalizzate, con prelevamenti da quelle destinatarie di dotazioni maggiori.
In tema di possibile diminuzione dei flussi di finanziamento va peraltro ipotizzato che le
fondazioni bancarie - attuali finanziatrici - possano, in prospettiva, modificare, a svantaggio delle organizzazioni di
volontariato, le opzioni dei loro interventi a favore dell'uno o dell'altro beneficiario.
Di qui l’ipotesi, già da alcune parti condivisa, di agganciare la disponibilità dei fondi
a una fonte consolidata, quale potrebbe essere il gettito dei concorsi a premi o delle imposte dirette. E' ovvio che tanto la prima
quanto la seconda ipotesi presuppongono il ricorso a una norma decretale.
6. Osservatorio nazionale per il volontariato.
Resta inteso che a tale organismo debbano essere riservati compiti di promozione, di
consulenza, di monitoraggio e non anche di rappresentanza del volontariato (peraltro non contemplati - questi ultimi - dalla legge
n.266/’91).
In tale prospettiva appare condivisibile la proposta emendativa già formulata dall’Osservatorio
stesso nel 1999, anche se essa non risolve il problema di fondo – da sempre denunciato – della penalizzazione
delle organizzazioni minori a vantaggio della presenza – quali componenti – di quelle di portata nazionale o di organismi che
di volontariato non sono.
Infine, per dare maggiore incidenza all’attività di questo organismo si riterrebbe utile l’introduzione
di una norma sulla possibilità che, su richiesta, i suoi pareri vengano avvalorati da quelli della Conferenza Stato-Regioni, alla
quale lo stesso Osservatorio potrebbe avere facoltà di chiedere di pronunciarsi su norme e deliberazioni regionali in materia di
volontariato. E’ da rilevare, infine, che ove all’Osservatorio non venga riconosciuto un potere
sanzionatorio, la sua presenza
sarebbe di sola cornice.
Flessibilità dell’orario di lavoro. E’ oggetto di dibattito un emendamento
all'articolo 17 della legge-quadro ("flessibilità dell'orario di lavoro") che si vorrebbe modificato con l'introduzione
della possibilità di estendere ai presidenti e/o ai vicepresidenti delle " associazioni nazionali" la possibilità di
fruire di aspettative non retribuite per la durata del loro incarico, attraverso l'estensione del beneficio previsto dallo
"statuto dei lavoratori" (art. 31 della legge n. 300/1970) per coloro che sono chiamati a svolgere funzioni pubbliche
elettive o a ricoprire cariche sindacali provinciali e nazionali. Tale soluzione comporterebbe l'onere della retribuzione da parte
delle associazioni di appartenenza e quello della contribuzione previdenziale da parte dello Stato.
Pur prendendo in considerazione i motivi che suggeriscono questa ipotesi di provvedimento -
motivi connessi alla necessità di un impegno permanente e imposto dal ruolo di cittadinanza attiva che il volontariato si propone
di svolgere come soggetto politico – si ritiene che essa determinerebbe il superamento del principio della gratuità e anche la
discriminazione non solo nei confronti degli organismi di volontariato classificati minori, ma anche degli altri organismi operanti
nel sociale.
8. Le caratteristiche dei soci. La legge dovrebbe prevedere l’obbligo
perché gli statuti contengano sia i principi di democraticità e di elettività delle cariche che le modalità di ammissione e di
esclusione dei soci con l’indicazione dei loro doveri e diritti.
Sarebbe necessario escludere che possano esserci associati che non esplicano attività di
volontariato. La presenza di tale tipo di associati è implicitamente consentita dal primo comma dell’articolo 4 della
legge-quadro in vigore.
9. La forma giuridica. Anche se tale legge prevede, in
modo esplicito, che le organizzazioni di volontariato possono assumere la forma giuridica che ritengono più adeguata al
perseguimento dei loro fini (v. art. 3, comma 2), nella sostanza, però, questa eventualità viene preclusa da una duplice
previsione.
La prima, riguarda la norma che rende la qualità di volontario incompatibile con ogni
rapporto di contenuto patrimoniale con l’organismo di appartenenza (v. art. 2, comma 3). Tale condizione esclude che tutti gli
organismi, disciplinati dal libro quinto del codice civile, possano essere organizzazioni di volontariato. Ciò è dovuto al fatto
che, per poter far parte di uno di tali soggetti, la persona deve possedere almeno una quota-parte di essi. Tale possesso
determina, infatti, la presenza di un rapporto di contenuto patrimoniale, con la conseguente impossibilità, per le organizzazioni
di volontariato, di assumere una di tali forme giuridiche.
La seconda preclusione riguarda le fondazioni disciplinate dal codice civile. Queste ben
difficilmente potrebbero essere una organizzazione di volontariato, in quanto in esse non sarebbe possibile consentire la presenza
di aderenti, i criteri di ammissione e di esclusione di essi e i loro obblighi e diritti, come pure l’approvazione dei bilanci da
parte dell’assemblea (v. art. 3, comma 3).
Occorre, di conseguenza, l’inserimento di norme che consentano, in modo effettivo, la
possibilità alle organizzazioni di volontariato di assumere qualsiasi forma giuridica, dovendo essere sufficiente ad un organismo,
che voglia essere una tale organizzazione, la totale e assoluta gratuità delle prestazioni e l’assenza del fine di lucro, anche
indiretto, indipendentemente dalla forma giuridica che esso ritiene di assumere.
Le convenzioni. Si ritiene di chiedere che le organizzazioni di volontariato
siano trattate alla stregua di ogni altro soggetto giuridico con cui la pubblica amministrazione intende instaurare rapporti, senza
accentuazioni che l’art. 7 della legge 266/’91 prevede a loro carico.
11. Le agevolazioni fiscali. Per quanto attiene ai vantaggi a
favore delle organizzazioni di volontariato, consistenti in agevolazioni ed esenzioni fiscali e nella possibilità di finanziare le
proprie attività, essi appaiono eccessivamente parcellizzati, estendendosi da quelli previsti dalla legge-quadro (legge 266/91) a
quelli contenuti nel decreto legislativo sulle Onlus (d. lgs. 460/97), a parte di quelli accordati alle associazioni di promozione
sociale (legge 383/00) e a quelli riconosciuti da una vasta serie di provvedimenti legislativi.
Oltre agli specifici richiami di tali norme, sarebbe opportuno anche prevedere che qualsiasi
vantaggio –fiscale, finanziario, economico- previsto a favore di soggetti appartenenti al terzo settore, sia esteso anche alle
organizzazioni di volontariato a motivo della loro specificità.
In tali vantaggi vanno ricomprese anche le attività commerciali e produttive marginali
(decreto Ministro delle finanze 25 maggio 1995).
12. La verifica dei requisiti delle organizzazioni di volontariato.
Attualmente è dato riscontrare la presenza di non pochi organismi che si autodefiniscono organizzazioni di volontariato, ma che,
in effetti, sono tutt’altro, in quanto non sono in possesso di tutti i requisiti stabiliti con la legge-quadro. E’ vero che
questa dispone che le leggi regionali e provinciali devono disciplinare, in particolare, gli organi e le forme di controllo (v.
art. 10, comma 2, lettera d), ma è anche vero che nessuna regione ha ottemperato a tale disposizione. Una sola regione, il Lazio,
che aveva disciplinato tale norma, si è affrettata a cancellarla e ad assegnarla, con una legge, pur non avendone il potere, agli
enti locali della regione.
E’ necessario, pertanto, che sia previsto l’effettivo controllo della sussistenza e del
perdurare dei requisiti formali e sostanziali perché un organismo possa essere annoverato fra le organizzazioni di volontariato. A
tale controllo occorrerebbe far seguito con la previsione di specifiche sanzioni a carico degli inadempienti. Ove così non fosse,
si correrebbe il rischio di trovarsi in presenza di una norma imperfetta che, come tale, può determinare, come accade oggi, l’inclusione
fra le organizzazioni di volontariato di soggetti giuridici mancanti dei necessari requisiti, senza che ciò comporti l’applicazione
di sanzioni.
Sulla base di quanto finora considerato, è possibile riscontrare nelle organizzazioni di volontariato una
loro specificità per cui è doveroso chiedersi se esse possano o meno far parte del terzo settore.
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