PRINCIPI DELLA LEGGE QUADRO SULL’ASSISTENZA
Scopo della legge quadro sull’assistenza n.
328/2000 è quello di realizzare un sistema integrato di interventi e servizi
sociali che, attraverso politiche sociali universalistiche, persegua
i seguenti obiettivi:
-
garantire la qualità della vita
-
assicurare pari opportunità
-
rimuovere le discriminazioni
-
prevenire, eliminare o ridurre le condizioni
di bisogno e di disagio degli individui e delle famiglie derivanti da:
-
disabilità
-
inadeguatezza del reddito
-
difficoltà sociali
-
condizioni di non autonomia
Il sistema si dice integrato perché nella
realizzazione delle reti di servizi coinvolge sia soggetti del pubblico
che del privato. Altre sue caratteristiche fondamentali sono il
coordinamento degli interventi assistenziali con quelli sanitari e l’importanza
data al livello territoriale di zona.
Il sistema si fonda infatti sul coinvolgimento di tutti i livelli istituzionali
(Stato, Regioni, Province e Comuni) in una logica di decentramento
rispettoso delle autonomie e delle specificità locali (il Comune diventa così
il nodo cardine per la realizzazione di reti di servizi che, per progettazione e
caratteristiche, rispondano ai bisogni cittadini), ma al contempo attento a
salvaguardare e promuovere obiettivi, standard e diritti comuni a livello
nazionale.
Anche a questo scopo la legge introduce il Piano nazionale degli interventi e
dei servizi sociali (da qui in poi Piano nazionale), elaborato ogni tre anni
dal Governo, che indica gli obiettivi di priorità sociale e le linee di
indirizzo per l’attuazione degli interventi, le modalità di realizzazione del
sistema integrato dei servizi, i criteri generali per i parametri di valutazione
dei livelli di integrazione sociale e di verifica del rapporto costi/benefici, e
altri punti fondamentali per garantire un’omogeneità di base, su tutto il
territorio nazionale, degli interventi e dei servizi essenziali e dei diritti
fondamentali.
La programmazione e l’organizzazione del sistema integrato degli interventi
sociali, compete agli enti locali, alle Regioni e allo Stato e deve realizzarsi
secondo i principi di sussidarietà, cooperazione, efficacia ed economicità,
omogeneità, autonomia organizzativa e regolamentaziaone degli enti locali.
Un’importante innovazione della legge quadro sull’assistenza è l’aver
introdotto, fin dl suo primo articolo, gli organismi del Terzo settore
accanto ai soggetti istituzionali, chiedendo a questi ultimi di riconoscere e
agevolare il ruolo del non profit in quanto soggetto attivo nella progettazione
e nella realizzazione del sistema integrato dei servizi. Ciò non solo perché
si riconosce al Terzo settore il ruolo, in quanto fornitore dei servizi sociali,
di promotore del benessere sociale, ma anche perché tra gli scopi del sistema
integrato c’è quello della promozione della solidarietà sociale e la
valorizzazione delle iniziative che partono dalla società civile.
Allo scopo di rispondere proprio ai principi di sussidiarietà e di cooperazione
a vari livelli, su cui si deve reggere l’organizzazione del nuovo welfare, il
Piano nazionale 2001-2003 introduce il metodo della programmazione
partecipata. Per il Terzo settore ciò significa che se fino ad oggi è
stato prevalentemente coinvolto nella realizzazione del welfare in quanto
"soggetto fornitore", con questa nuova impostazione le organizzazioni
non profit hanno la possibilità diventare "progettiste" dei servizi
che andranno a erogare; infatti, potranno partecipare al momento della
programmazione dei Piani di zona (declinazione territoriale dei Piani
regionali che a loro volta seguono, nel rispetto delle specificità locali,
le linee di indirizzo del Piano nazionale), secondo i principi di
concertazione e cooperazione. Un altro criterio cardine della rete dei servizi
che la legge quadro vuole avviare è la qualità. Essa è definita nei
suoi parametri generali dal Piano nazionale e riguarda sia i servizi pubblici
che quelli privati.
Anche per rispondere a procedure di autorizzazione e di accreditamento
i cui criteri sono definiti dalle Regioni e applicati dai Comuni.
Per stimolare il raggiungimento di alti livelli di qualità nei servizi sociali,
la legge introduce due strumenti in cui i cittadini-utenti hanno un ruolo
determinante: la carta dei servizi, di cui si devono dotare sia gli enti
pubblici che il non profit, e ti titoli per l’acquisto di servizi sociali.
In questo modo si riconosce il diritto dei cittadini a rivolgersi ai servizi che
reputano essere i migliori per la risposta che danno alle loro specifiche e
soggettive esigenze. Inoltre, si ritiene che l’introduzione dei
"titoli" possa essere di stimolo a una positiva competitività tra i
soggetti erogatori (pubblici e privati).
Infine, poiché la ricerca della qualità passa anche attraverso il sostegno all’innovazione,
la legge ricorda in più punti l’importanza di dare spazio alla
sperimentazione di servizi innovativi di cui possono farsi ideatori e gestori
anche gli organismi del Terzo settore.
GLI ATTORI DEL WELFARE
I DESTINATARI DEI SERVIZI
GLI OBBIETTIVI DI PRIORITA’ SOCIALE
TERZO SETTORE ED ENTI PUBBLICI
IL TERZO SETTORE PROTAGONISTA
La legge quadro sull’assistenza introduce nel
suo impianto, fin dal primo articolo, i soggetti del Terzo settore.
Art. 1 comma 4
Gli enti locali, le Regioni e lo Stato, nell’ambito
delle rispettive competenze, riconoscono e agevolano il ruolo degli organismi
non lucrativi di utilità sociale, degli organismi della cooperazione, delle
associazioni e degli enti di promozione sociale, delle fondazioni e degli enti
di patronato, delle organizzazioni di volontariato, degli enti riconosciuti
delle confessioni religiose con le quali lo Stato ha stipulato patti, accordi o
intese operanti nel settore nella programmazione, nella organizzazione e nella
gestione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.
Al successivo comma 5 dell’art. 1, la legge è
esplicita nell’indicare, oltre ai soggetti pubblici, anche quelli del Terzo
settore tra i "soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione
concertata degli interventi".
Art. 1 comma 5
Alla gestione e all’offerta dei servizi
provvedono soggetti pubblici nonché, in qualità di soggetti attivi nella
progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, organismi non
lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di
volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di
patronato e altri soggetti privati.
Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha tra gli scopi anche la
promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle iniziative
delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di reciprocità
e della solidarietà organizzata.
Oltre ai soggetti del non profit indicati ai
comma 4 e 5, sono chiamate a contribuire alla realizzazione dei fini
istituzionali della legge anche altre formazioni della società civile
Art. 1 comma 6
La presente legge promuove la partecipazione
attiva dei cittadini, il contributo delle organizzazioni sindacali, delle
associazioni sociali e di tutela degli utenti per il raggiungimento dei fini
istituzionali di cui al comma 1.
Riassumendo, i soggetti del Terzo settore sono
inseriti all’art. 1 tra gli "attori" della legge si nella
programmazione e organizzazione del sistema integrato (art. 1 comma 4) sia nell’erogazione
dei servizi (art. comma 5).
IL RUOLO DEL TERZO SETTORE
L’art. 5 della legge quadro sull’assistenza
prende in esame il ruolo del Terzo settore sotto tre aspetti:
-
la promozione da parte degli enti locali,
delle Regione e dello Stato
Art. 5 comma 1
Per favorire l’attuazione del principio di
sussidarietà, gli enti locali, le Regioni e lo Stato, nell’ambito delle
risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19, promuovono
azioni per il sostegno e la qualificazione dei soggetti operanti ne Terzo
settore anche attraverso politiche formative e interventi per l’accesso
agevolato al credito e ai fondi dell’Unione europea..
A questo proposito possiamo qui aggiungere che
nel suo intero impianto la legge dimostra una forte attenzione alle forme di
espressione della società civile, in un’ottica orientata a favorire il suo
sviluppo e la partecipazione attiva.
Oltre ai fondamentali dettami già esposti nell’art. 1 (di cui riportiamo
ancora una volta come esemplificativa la seconda parte del comma 5 che recita:
"Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ha tra gli scopi
anche la promozione della solidarietà sociale, con la valorizzazione delle
iniziative delle persone, dei nuclei familiari, delle forme di auto-aiuto e di
reciprocità e della solidarietà organizzata") aggiungiamo, come
esempio, che i Comuni sono chiamati a
Art. 6 comma 3 a)
promuovere, nell’ambito del sistema locale
dei servizi sociali a rete, risorse delle collettività locali tramite forme
innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e per
favorire la reciprocità tra cittadini nell’ambito della vita comunitaria.
-
la partecipazione all’erogazione dei
servizi, secondo forme di aggiudicazione o negoziali che valorizzino il
coinvolgimento del Terzo settore nella progettazione dei servizi
Art. 5 comma 2
Ai fini dell’affidamento dei servizi previsti
dalla presente legge, gli enti pubblici, fermo restando quanto stabilito dall’articolo
11, promuovere azioni per favorire la trasparenza e la semplificazione
amministrativa nonché il ricorso a forme di aggiudicazione o negoziali che
consentano ai soggetti operanti nel Terzo settore la piena espressione della
propria progettualità, avvalendosi di analisi e di verifiche che tengano
conto della qualità e delle caratteristiche delle prestazioni offerte e della
qualificazione del personale.
(L’art. 11, citato nell’art. 5, è dedicato
all’autorizzazione e all’accreditamento dei soggetti non profit per l’erogazione
di servizi, di cui parleremo in seguito)
-
i rapporti con gli enti locali per l’affidamento
dei servizi alla persona.
Qui si entra in uno dei punti focali del dialogo
tra pubblico e Terzo settore nel nuovo welfare.
Le Regioni adottano specifici indirizzi per regolamentare i rapporti tra enti
locali e Terzo settore, ferme restando le linee di indirizzo definite da un
"Atto di indirizzo e coordinamento" emanato dal Consiglio dei ministri
su proposta del ministro della Solidarietà sociale.
Art. 5 comma 3
Le Regioni, secondo quanto dall’articolo 3,
comma 4, e sulla basse di un atto di indirizzo e coordinamento del Governo, ai
sensi dell’articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, da emanare entro
centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, con le
modalità previste dall’articolo 8, comma 2, dalla presente legge, adottano
specifici per regolamentare i rapporti tra enti locali e Terzo settore, con
particolare riferimento ai sistemi di affidamento dei servizi alla persona..
Considerata la rilevanza del dpcm "Atto di
indirizzo e coordinamento sui sistemi di affidamento dei servizi alla
persona" previsto dal suddetto art. 5 comma 3 della legge n. 328/00, ne
consigliamo la lettura dettagliata (sito: www.vita.it).
Qui ne vogliamo anticipare solo due punti
particolarmente importanti:
-
l’art. 4 comma 3 contiene l’esplicito
diniego di forme di aggiudicazione al massimo ribasso nell’affidamento dei
servizi, decisione di rilevanza epocale per ciò che implica nella qualità
dei servizi, decisione di rilevanza epocale per ciò che implica nella
qualità dei servizi sociali e attesa da molto tempo;
-
l’art. 6 comma 2 indica la preferenza di
forme di aggiudicazione ristrette e negoziate; ciò significa che gli enti
locali posso restringere il numero dei candidati, sulla base di criteri di
affidabilità, garantendo la possibilità di definire in maniera concordata
il contenuto della convenzione.
Ci sembra utile ora rileggere attentamente il
coma 3 dell’art. 5 per segnalare che le "Regioni adottano specifici
indirizzi per regolamentare i rapporti tra enti locali e Terzo settore"
sulla base dell’Atto di indirizzo, attuando comunque le modalità previste
dall’art. 8 comma 2, ossia collaborazione, concertazione, cooperazione, e
provvedendo alla consultazione dei soggetti del Terzo settore.
IL VOLONTARIATO
Concludiamo questo capitolo sul ruolo del Terzo
settore parlando del riconoscimento dell’apporto del volontariato. La legge
affida alle Regioni la competenza di decidere i modi per valorizzare il
contributo del volontariato nell’erogazione dei servizi (art. 5 comma 4).
Sui rapporti con il volontariato, il Piano nazionale 2001-2003 esprime così il
suo indirizzo:
Rispetto al tema della valorizzazione dell’apporto
del volontariato nell’erogazione dei servizi, la legge di riforma non innova
rispetto a quanto previsto dalla legge n. 266/91, che non prevede che le
organizzazioni di volontariato vendano servizi in un regime di convenzionamento
che leghi la quantità di prestazioni a un corrispettivo.
Nell’affidamento al volontariato di interventi o servizi, l’ente locale
dovrà dunque prevedere nella convenzione una modalità di rimborso spese
coerente con le caratteristiche di gratuità e solidarietà che caratterizzano
le organizzazioni di volontariato.
L’ente locale potrà evidentemente anche erogare contributi alle
organizzazioni di volontariato.
LE IPAB – ISTITUZIONI PUBBLICHE DI ASSISTENZA E
BENEFICENZA
È questo un passaggio strategico per la piena
realizzazione della rete di servizi alla persona disegnata dalla legge sull’assistenza
e rappresenta una grande opportunità per il Terzo settore: è il decreto
legislativo di riordino delle Ipab, le Istituzioni pubbliche di assistenza e
beneficenza.
Le Ipab sono 4.226, distribuite su tutto il territorio nazionale e rappresentano
la parte più imponente dell’assistenza in Italia, in particolare per il
settore socio-assistenziale e il settore scolastico. La loro disciplina risaliva
a oltre un secolo fa (legge Crispi del 1890), e il recente decreto di riordino,
emanato sulla base dell’articolo 10 della legge n.328/00, le obbliga ad
assumere un nuovo profilo giuridico, pubblico o privato.
Il provvedimento assegna la competenza delle Ipab alle Regioni e per questo
indica gli indirizzi e i criteri sulla base dei quali le Regioni dovranno
disciplinare le modalità di concorso di queste strutture alla programmazione
del sistema integrato di interventi e servizi sociali, il loro apporto alla
realizzazione della rete di servizi e il loro riordino.
Secondo quanto dispone la legge, in particolare, le Ipab dovranno scegliere,
entro il 31 dicembre 2003, se restare soggetti pubblici (come aziende di
servizi) o persone giuridiche di diritto privato (onlus e/o fonazioni). Nell’ambito
di questa trasformazione esse godranno di esenzioni fiscali dalle imposte di
registro, ipotecarie e catastali, sull’incremento degli immobili e dalla
relativa imposta sostitutiva. Il provvedimento ha inoltre previsto pari
opportunità fiscali tra le diverse tipologie di Ipab: la disciplina delle
erogazioni liberali relativa alle onlus verrà estesa alle strutture riordinate
in aziende pubbliche di servizi.
Con un patrimonio immobiliare e finanziario stimato intorno ai 37 mila miliardi
e 51.571 dipendenti, le Ipab potrebbero rappresentare un importante terreno di
cimento per il Terzo settore. Tra gli obiettivi da raggiungere nel corso dei
prossimi due anni, ci sono la maggiore redditività dei cespiti immobiliari e
fondiari accumulati nel tempo, e un uso più coerente della struttura
organizzativa in rapporto alle necessità dell’utenza. La natura giuridica
privata darà alle Ipab nuove possibilità di gestione, come la partecipazione
significativa dei soci ai consigli di amministrazione, il ricorso integrativo a
prestazioni volontarie, la costituzione di un patrimonio attraverso donazioni e
contribuzioni dei soci (su cui prevarrà la disciplina di favore prevista per le
onlus).
Un nodo importante sarà inoltre costituito dalla definizione dei rapporti con i
dipendenti, con i quali si dovrà aprire una vertenza contrattuale. Dal momento
che la maggiore risorsa critica dei servizi sono proprio le persone, le Ipab
dovranno puntare a una particolare tutela dei loro dipendenti, che porterà a
una più estesa e competitiva qualificazione dei servizi.
IL METODO E IL PERCORSO DELLA
RIFORMA
LA PROGRAMMAZIONE PARTECIPATA
La legge vuole che per realizzare i servizi
sociali in modo unitario e integrato gli enti locali, le Regioni e lo Stato,
ognuno nell’ambito delle proprie competenze, provvedano alla programmazione
degli interventi e delle risorse. Nel farlo è importante che vengano seguiti i
principi di coordinamento e di integrazione tra gli interventi sanitari e dell’istruzione
e le politiche attive del lavoro (art. 3 comma 2 a)), ma la legge aggiunge che
tale programmazione deve essere fatta coinvolgendo anche il Terzo settore, vale
a dire seguendo i principi di:
Art. 3 comma 2, b)
concertazione e cooperazione tra i diversi
livelli istituzionali, tra questi e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 4,
che partecipano con proprie risorse alla realizzazione della rete, le
organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale
nonché le aziende unità sanitarie locali per le presentazioni socio-sanitarie
a elevata integrazione nazionale
LA PROGRAMMAZIONE DEL SISTEMA INTEGRATO
La programmazione del sistema integrato degli
interventi e dei servizi sociali prevede un percorso articolo negli strumenti,
nei tempi e nelle modalità. Le tappe principali sono individuate nell’elaborazione
del Piano nazionale (competenza dello Stato), del Piano regionale (competenza
delle singole Regioni), del Piano di zona (competenza dei singoli Comuni).
Piano nazionale (art. 18)
È adottato dal consiglio dei ministri su
proposta del ministero della Solidarietà sociale e ha scadenza triennale.
Definisce gli obiettivi strategici e gli indirizzi generali, indispensabili alla
programmazione degli interventi; indica le modalità di attuazione del sistema
integrato, gli indirizzi per la promozione dell’informazione ai cittadini e l’avvivo
di esperienze innovative, indica i parametri generali per valutare la qualità e
li concorso al costo dei servizi da parte degli utenti, gli indirizzi e i
criteri per la concessione del prestito d’onore e degli aiuti alle persone
anziane e non autosufficienti, le regole per la formazione professionale e l’aggiornamento
degli operatori del sociale.
Piano regionale (art. 18)
Le Regioni sono chiamate a esercitare un ruolo
incisivo nella programmazione dei servizi alla persona, attraverso la
predisposizione di piani regionali volti a selezionare le priorità, a definire
le risorse, a precisare le modalità di funzionamento e a verificare i risultati
raggiunti. Il Piano regionale è predisposto seguendo le indicazioni del Piano
nazionale e collaborando con i Comuni interessati. In esso si provvede in modo
particolare all’integrazione socio-sanitaria coerentemente con quanto deciso
nel Piano sanitario regionale.
Piano di zona (art. 19)
È lo strumento fondamentale attraverso il quale
i Comuni, con il concorso di tutti i soggetti attivi nella progettazione,
possono disegnare il sistema integrato di servizi interventi sociali con
riferimento alla selezione degli obiettivi strategici, messa a punto degli
strumenti realizzativi e ripartizione delle risorse da attivare.
Il Piano di zona è predisposto dai Comuni associati in ambiti territoriali, d’intesa
con le Aziende sanitarie locali.
Favorisce la formazione di sistemi locali fondati sui servizi e su prestazioni
complementari e flessibili.
Definisce i criteri per la ripartizione delle spese a carico di ciascun Comune,
Prevede iniziative di formazione per gli operatori sociali.
Come interviene il Terzo settore in questo percorso di pianificazione e
programmazione?
Innanzitutto diciamo che il Piano di Zona, secondo l’art. 19 comma 1 alle
lettere f) e g), deve individuare:
-
**********************************************
-
le modalità per la collaborazione dei servizi
territoriali con i soggetti operanti nell’ambito della solidarietà
sociale a livello locale e con le altre risorse della comunità;
-
le forme di concertazione con l’azienda
unità sanitaria locale e con i soggetti di cui all’articolo 1, comma 4.
A questo aggiungiamo che nelle funzioni che la
legge quadro sull’assistenza attribuisce alle Regioni e ai Comuni troviamo dei
chiari riferimenti al Terzo settore:
Alle Regioni si chiede:
Art. 8 comma 2
Allo scopo di garantire il costante adeguamento
alle esigenze delle comunità locali, le Regioni programmano gli interventi
sociali secondo le indicazioni di cui all’articolo 3, comma 2 e 5, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, promovendo, nell’ambito delle rispettive
competenze, modalità di collaborazione e azioni coordinate con gli enti locali,
adottando strumenti e procedure di raccordo e di concertazione, anche
permanenti, per dare luogo a forme di cooperazione. Le Regioni provvedono
altresì alla consultazione dei
soggetti di cui agli articoli 1, commi 5 e 6, e 10 della presente legge.
Si ricorda che i soggetti dell’art. 1 comma 5 e
6 e dell’art. 10 a cui si riferisce l’art. 8 comma 2, sono rispettivamente
il non profit, altre organizzazioni della società civile (associazioni degli
utenti, organizzazioni sindacali, ecc.) e le Ipab.
In modo analogo, i Comuni devono provvedere alla:
Art. 6 comma 2 a)
programmazione, progettazione, realizzazione del
sistema locale dei servizi sociali a rete, indicazione delle priorità e dei
settori di innovazione attraverso la concertazione delle risorse umane e
finanziarie locali, con il coinvolgimento dei soggetti di cui all’articolo 1,
comma 5.
LA SUSSIDARIETA’
Citata già nell’art. 1 comma 3 tra i principi
che devono guidare i soggetti pubblichi nella programmazione e nell’organizzazione
del sistema integrato di interventi e servizi sociali, la "sussidarietà"
compare estesamente nel Piano nazionale 2001-2003 nel quale si legge:
Secondo il principio della "sussidarietà
verticale", fra le istituzioni pubbliche, "l’esercizio delle
responsabilità pubbliche deve, in linea di massima, incombere di preferenza
sulle autorità più vicine ai cittadini" (articolo 4 della carta Europea).
Secondo il principio della "sussidarietà orizzontale", fra
istituzioni pubbliche e società civile (intesa, quest’ultima, come l’insieme
dei soggetti individuali e collettivi che al compongono e rispetto ai quali l’orientamento
giuridico esprime una valutazione positiva di valore), per rendere compatibile l’applicazione
con l’adeguatezza del livello di risposta ai bisogni, è necessario che l’ente
locale titolare delle funzioni sociali svolga pienamente dei servizi e degli
interventi, di definizione dei livelli di esigibilità, di valutazione della
qualità e dei risultati.
In alcun modo la "sussidarietà orizzontale" può essere intesa quale
semplice supplenza delle istituzioni pubbliche alle carenze della società
civile, ma quale strumento di promozione, di coordinamento e sostegno che
permetta alle formazioni sociali (famiglie, associazioni, volontariato,
organizzazioni non profit in genere, aziende, ecc.) di esprimere al meglio e con
la piena garanzia di libertà di iniziativa, le diverse e specifiche
potenzialità della risposta (esigenza, qualità, accessibilità).
Nei casi in cui l’intervento sociale provenga dalla comunità, esso è
alternativo ai servizi sociali forniti dall’ente pubblico, soddisfacendo
direttamente il bisogno. In un quadro solidaristico che preservi le fondamentali
funzioni dello stato sociale, la corretta applicazione del principio di "sussidarietà
orizzontale" deve conservare e rafforzare il ruolo delle istituzioni
pubbliche in due direzioni:
-
sostegno costante alle risorse della società
civile e ai legami solidaristici;
-
sorveglianza sul sistema di offerta
complessivo, garanzie di imparzialità e completezza della rete degli
interventi e dei servizi presenti sul territorio.
La sussidarietà deve essere realizzata
attraverso la concertazione a tutti i livelli istituzionali (comprese le Regioni
e gli enti locali) con le organizzazioni sindacali che hanno il compito di
formulare gli obiettivi di benessere sociale e di verificarne i livelli di
raggiungimento, valorizzando il ruolo del volontariato, del Terzo settore nella
coprogettazione e nella realizzazione dei servizi. La concertazione a tutti i
livelli istituzionali è altresì volta a valorizzare tutti gli attori
istituzionali (Ipab) e gli attori sociali (volontariato, Terzo settore) nella
progettazione e realizzazione del sistema integrato.
MECCANISMI E STRUMENTI D’ATTUAZIONE
AUTORIZZAZIONE E ACCREDITAMENTO
Come già evidenziato, la legge di riforma dell’assistenza
ha tra i suoi punti di forza il coinvolgimento di soggetti pubblici e privati
nell’erogazione dei servizi sociali. I privati devono essere prima
autorizzati, e poi eventualmente accreditati, a partecipare alla rete dei
servizi sociali territoriali.
In altre parole, l’autorizzazione è indispensabile per qualsiasi soggetto
privato che voglia fornire servizi alla persona, anche se non è interessato a
entrare nel circuito dell’assistenza pubblica; se invece vuole diventare un
"fornitore di servizi" dell’amministrazione pubblica, e quindi far
parte del sistema integrato degli interventi e dei servizi sociali, oltre ad
essere un ente autorizzato deve anche essere accreditato.
Ai Comuni è assegnato il compito di autorizzare e di accreditare i soggetti
privati sulla base di un insieme di requisiti stabiliti dalle leggi regionali.
Le Regioni definiscono tali requisiti raccogliendo, ed eventualmente integrando,
i requisiti minimi fissati dallo Stato con decreto ministeriale del ministro
della Solidarietà sociale (art. 11 comma 1).
Ecco il percorso della definizione dei requisiti
1 – Decreto del ministro della Solidarietà
sociale su "Requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione
all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e
semiresidenziale" (secondo l’art. 11 comma 1 e l’art. 9 comma 3 lettera
f))
2 – Le Regioni emettono leggi regionali che
accolgono e integrano i requisiti minimi espressi a livello nazionale per l’autorizzazione
e l’accreditamento (art. 8 comma 3 lettera f) e art. 11 comma 1)
3 – I Comuni rilasciano ai soggetti del Terzo
settore le autorizzazioni e gli accreditamenti sulla base di quanto stabilito
dalle leggi regionali (art. 6 comma 2 lettera c) e art. 11 comma 1).
Tutte le strutture e i servizi di nuova
istituzione devono essere conformi ai requisiti minimi nazionali. Ma cosa accade
per le strutture e i servizi chi sono già operativi al momento dell’entrata
in vigore della legge? Il Comune competente concede un’autorizzazione
provvisoria in attesa che la struttura o il servizio si adegui ai requisiti
regionali e nazionali, cosa che deve avvenire entro 5 anni (art. 11. Comma 2).
Ci sembra importante qui aggiungere un particolare che riguarda le strutture
residenziali per i minori. Con questa legge, al fine di favorire la
deistituzionalizzazione, si stabilisce che solo "le strutture comunitarie
di tipo familiare" possono essere considerate adeguate all’accoglienza
dei minori (art. 22 comma 3).
Per concludere il paragrafo sulle autorizzazioni e l’accreditamento,
aggiungiamo che le Regioni sono chiamate a istituire dei Registri dei
soggetti autorizzati sulla base di indicatori oggettivi di qualità (art. 8
comma 3 lettera g)).
LA QUALITA’
La valutazione della qualità dell’offerta e la
verifica della qualità dei servizi, inclusa la qualità dei servizi pubblici,
da parte degli enti locali sono strettamente correlate alle procedure di
autorizzazione e di accreditamento.
Le Regioni devono definire i requisiti di qualità per la gestione dei servizi e
per l’erogazione delle prestazioni (art. 8 comma 3, h)), mentre ai Comuni
spetta la verifica.
Ai Comuni è chiesto anche di effettuare forme di consultazione con il Terzo
settore proprio per valutare, ai fini della programmazione, la qualità e l’efficacia
dei servizi.
Art. 6 comma 3 d)
…effettuare forme di consultazione dei soggetti
di cui all’articolo 1, commi 5 e 6, per valutare la qualità e l’efficacia
dei servizi e formulare proposte ai fini della predisposizione dei programmi.
Vogliamo qui aggiungere che la valutazione della
qualità dei servizi non è un compito che gli enti pubblici debbano svolgere da
soli o per consultazione con il non profit, ma che anche gli utenti hanno il
diritto ad esprimere il loro giudizio: la legge, pertanto, raccoglie quanto da
anni sperimentato a questo proposito da numerose amministrazioni.
Art. 6 comma 3 e)
I Comuni provvedono a garantire ai cittadini il
diritto di partecipare al controllo di qualità dei servizi, secondo le
modalità previste dagli statuti comunali.
Questa ci sembra un’introduzione perfetta a
quanto stiamo per dire. Per meglio perseguire l’obiettivo di un sistema
integrato di interventi e di servizi sociali, la legge quadro n. 328/00 si
avvale di due ulteriori strumenti in cui gli utenti costituiscono l’ago della
bilancia: la carta dei servizi sociali e i titoli per l’acquisto di servizi
sociali.
La Carta dei servizi sociali (art. 13)
I soggetti erogatori di servizi debbono adottare
una "Carta dei servizi".
Art. 13 comma 2
Nella carta dei servizi sociali sono definiti i
criteri per l’accesso ai servizi, le modalità del relativo funzionamento, le
condizioni per facilitarne le valutazioni da parte degli utenti e dei soggetti
che rappresentano i loro diritti, nonché le procedure per assicurare la tutela
degli utenti.
Al fine di tutelare le posizioni soggettive e di rendere immediatamente
esigibili i diritti soggettivi riconosciuti, la Carta dei servizi sociali, ferma
restando la tutela per via giurisdizionale, prevede per gli utenti la
possibilità di attivare ricorsi nei confronti dei responsabili preposti alla
gestione dei servizi.
Tale documento deve seguire uno schema generale
di riferimento, così come definito da un decreto del presidente del Consiglio
dei ministri su suggerimento del ministro per la Solidarietà sociale, decreto
che deve essere emesso entro sei mesi dall’emanazione della legge n. 328/00,
avvenuta l’8 novembre 2000. Ciascun ente erogatore ha a disposizione, dal
giorni della pubblicazione del suddetto decreto nella Gazzetta ufficiale, altri
sei mesi per adottare la propria "Carta dei servizi" dandone adeguata
pubblicità all’utenza (art. 13 comma 1).
E’ importante sottolineare che tale "carta dei servizi sociali"
costituisce requisito necessario ai fini dell’accreditamento di soggetti
privati come erogatori dei servizi (art. 13, comma 3).
Il Piano nazionale 2001-2003 definisce questo strumento come una "Carta per
la cittadinanza sociale" che non deve riprodurre la logica dei soggetti
erogatori, ma deve invece mettersi dalla parte delle persone che hanno bisogno
di accedere ai servizi. E con riferimento ai contenuti, il Piano dà i seguenti
indirizzi su cosa la carta dovrà prevedere:
-
le condizioni per un patto di cittadinanza a
livello locale
-
i percorsi e le opportunità sociali
disponibili
-
la mappa delle risorse istituzionali e sociali
-
i livelli essenziali di assistenza previsti
-
gli standard di qualità da rispettare
-
le modalità di partecipazione dei cittadini
-
le forme di tutela dei diritti, in particolare
dei soggetti deboli
-
gli impegni e i programmi di miglioramento
-
le regole da applicare in caso di mancato
rispetto degli standard.
Anche i Comuni, si legge ancora nel Piano
nazionale, in quanto responsabili dell’offerta dei servizi sociali, devono
adottare una propria "Carta" nella quale dovranno riflettere i propri
orientamenti e le proprie possibilità.
Titoli per l’acquisito di servizi sociali (art.
17)
Questo strumento è uno degli elementi di novità
più interessanti tra quelli introdotti dalla legge di riforma e si può
interpretare come uno stimolo all’apertura di un "mercato" dei
servizi sociali positivamente competitivo.
Al cittadino è data la libertà di scegliere a quale fornitore di servizi, tra
quelli accreditati nel sistema integrato, rivolgersi e i fornitori sono tenuti
ad accettare il "titolo" come forma di pagamento.
I criteri per concedere i "titoli per l’acquisto di servizi sociali"
sono definiti dalle Regioni, mentre sono i Comuni ad emettere tali titoli e a
rilasciarli direttamente agli utenti.
Il sistema dei titoli può essere utilizzato anche in alternativa all’erogazione
di contributi economici, ad esclusione delle pensioni sociali e dei contributi
di integrazione alla pensione minima.
E’ qui importante sottolineare come il meccanismo dei buoni-servizio sia
fondato sulla piena volontà degli utenti: infatti, la concessione dei titoli
può avvenire solo su richiesta dell’interessato.
Ancora una volta, esprimendo le sue preferenze l’utenza potrà premiare la
qualità e l’efficacia dell’erogatore del servizio che ha meglio saputo
rispondere ai suoi bisogni, innescando un virtuoso meccanismo di competitività.
L’INNOVAZIONE
Non c’è ricerca della qualità senza il
coraggio dell’innovazione. Basandosi su questo assunto, la legge quadro sull’assistenza
pone grande attenzione alla promozione di servizi e interventi innovativi, in
cui il Terzo settore può apportare tutta la sua esperienza e creatività.
Alcuni esempi:
Ai Comuni è richiesto di:
Art. 6 comma 2, lettera a)
promuovere, nell’ambito del sistema locale dei
servizi sociali a rete, risorse delle collettività locali tramite forme
innovative di collaborazione per lo sviluppo di interventi di auto-aiuto e
per favorire la reciprocità tra cittadini nell’ambito della vita comunitaria.
A ciò si aggiunge che tra le funzioni che le
Regioni cono chiamate a esercitare c’è anche la:
Art. 8 comma 3, lettera d)
Promozione della sperimentazione di modelli
innovativi di servizi in grado di coordinare le risorse umane e finanziarie
presenti a livello locale e di collegarsi altresì alle esperienze effettuate a
livello europeo.
Ma cosa un’idea diventa un’innovazione
secondo le finalità dei servizi sociali? Il Piano nazionale 2001-2003 delinea
le direttrici dell’innovazione che possono essere prese anche dal Terzo
settore come coordinate per la progettazione e la proposta di nuovi servizi.
Queste le direttrici:
-
partecipazione attiva delle persone nella
definizione delle politiche che le riguardano
-
integrazione degli interventi nell’insieme
delle politiche sociali, mobilitando a tal fine tutti gli attori interessati
e prevedendo una strategia unitaria per l’integrazione socio-sanitaria
-
promozione del dialogo sociale della
concertazione e della collaborazione tra tutti gli attori pubblici e
privati, in particolare coinvolgendo i soggetti non lucrativi, le parti
sociali e le organizzazioni dei servizi sociali, incoraggiando l’azione di
tutti i cittadini e favorendo la responsabilità sociale delle imprese
-
potenziamento delle azioni di informazione,
dell’accompagnamento, degli sportelli per la cittadinanza
-
sviluppo degli interventi per la
domiciliarietà e la deistituzionalizzazione
-
interventi per favorire l’integrazione
sociale
-
sviluppo delle azioni e degli interventi per
la diversificazione e la personalizzazione dei servizi e delle prestazioni
sociali
-
innovazione dei titoli per l’acquisto dei
servizi.
Il segretario sociale
Sulla linea delle direttrici per l’innovazione,
si pone la funzione di segretariato sociale che le Regioni sono chiamate
ad attivare attraverso servizi appositi (art. 22 comma 4, lett. A)).
E’ necessario istituire in ambito territoriale una "porta unitaria di
accesso" al sistema dei servizi, come la definisce il Piano nazionale.
Questo servizio deve rispondere alla primaria esigenza dei cittadini di ottenere
informazioni complete in merito ai diritti, alle prestazioni, alle modalità di
accesso nonché di conoscere le risorse sociali disponibili nel territorio in
cui vivono.
Per quanto riguarda il Terzo settore, è importante sottolineare che, secondo il
Piano nazionale, "la funzione di segretario sociale risulterà tanto più
efficace quanto sarà progettata e attuata in modo collaborativo con tutti gli
attori sociali della rete e, in particolare, con le organizzazioni solidali
presenti nel territorio, cioè con le forme di cittadinanza attiva nella tutela
dei soggetti deboli e nella promozione dei loro diritti".
Per chiudere questo paragrafo sull’"innovazione", aggiungiamo un
dettaglio che ci riconduce al tema delle autorizzazioni.
Per non porre steccati alla progettazione innovativa, i soggetti del Terzo
settore che erogano servizi sperimentali e innovativi vengono autorizzati dal
Comune, con modalità stabilite dalla Regione, in deroga ai requisiti minimi
nazionali, per un periodo massimo di tre anni (art. 11 comma
4).
Fonte: "Guida essenziale alla legge
quadro sull'assistenza", allegata al settimanale "Vita".
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